Proyecto de LOF en debate

El enfrentamiento de la pandemia ha sido la ocasión para que las naciones empiecen a reflexionar acerca de si los sistemas educativos necesitan ciertos reajustes en su gestión para cumplir con mayor eficiencia finalidades como las del derecho a la educación para todos, educación a lo largo de la vida, educar para la ciudadanía y formar el capital humano necesario. En ese propósito, son crecientes las recomendaciones orientadas a revisar los roles de todas las instancias de gestión, las competencias y responsabilidades, así como los criterios de estructuración de la organización sectorial en sus diferentes instancias territoriales y funcionales, entre otros aspectos.

El Poder Ejecutivo envió hace algunas semanas al Congreso de la República un proyecto de Ley de Organización y Funciones (LOF), el que se encuentra en revisión. Se desconoce si el proyecto será aprobado o no en esa instancia, pues retornó para una nueva revisión a la Comisión de Educación, Juventud y Deporte. Será aconsejable que la decisión que se adopte tome en consideración algunas situaciones como las que este informe tratará de explicar.

Es cierto que difícilmente se presenta una ocasión ideal para aprobar una norma tan trascendente como la LOF que reestructurará la administración del gobierno central de la educación. Hay que recordar que la fecha de las elecciones es el 11 de abril, que posiblemente haya una segunda vuelta y que, decidido el ganador, se iniciará el proceso de transferencia gubernamental. De aprobarse la LOF sería importante conocer si el actual gobierno piensa aprobar el reglamento y si la implementación de la nueva estructura empezaría antes del cambio de gobierno. Asimismo, preguntarse si la actual circunstancia es el momento aconsejable para realizar los movimientos de oficinas y de personal para su adecuación a la nueva Ley.

Es verdad que si no se aprueba el proyecto de Ley se ingresa a un escenario de incertidumbre con relación a cuándo regularizar la estructura sectorial, pues Educación es el único sector que no ha procedido a adecuar su organización a la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo (LOPE). Aprobar o no la Ley tiene ventajas y limitaciones. Habrá que evaluar lo que más conviene al Sector. Un error sería adoptar una decisión apresurada o basada principalmente en el cálculo político ya que después es difícil cambiar la Ley.

Necesidad de la reestructuración

¿Qué gestión para qué sistema educativo? La reestructuración cobra importancia porque las bases que sustentan la organización del gobierno central en educación ya no responden con suficiencia a una sociedad, economía y exigencias al sistema educativo que han evolucionado grandemente en el tiempo, además que la cobertura y nuevas áreas de responsabilidad de la administración sectorial crecieron o se transformaron dinámicamente. Ahora, para gerenciar la educación, son claves buenos sistemas de información, monitoreo y evaluación de los aprendizajes, del trabajo docente y de las instituciones educativas; prestar atención preferencial a los objetivos de inclusión y atención de la diversidad; a la presencia de las nuevas tecnologías; intensificar las relaciones con la sociedad y el mundo de la producción y las transformaciones que sufre el mercado ocupacional. Más aún, definir con claridad, qué gobierno central de la educación se necesita para dirigir una compleja diversidad y modelos de red de instituciones educativas.

Las reorganizaciones emprendidas en las últimas décadas tuvieron la limitación de ser parciales. Se hacían para una instancia de la gestión y muchas veces se olvidaba la necesidad de articularse y ser coherentes con los proyectos de reorganización de las otras instancias. Un ejemplo de esta situación ha sido que las leyes de regionalización y descentralización del Estado, y las intenciones de fortalecer a las instituciones educativas no significaron mayor cambio en la estructura de la sede del Ministerio de Educación. Es por ello que poco a poco cobraron mayor vigencia dilemas como: centralización vs descentralización, concentración del poder central vs mayor autonomía para las instancias regionales y locales. Se sabe que ningún extreno relacionado con estos dilemas es bueno para la gestión educativa; lo recomendable sería buscar mecanismos que los complementen. Habría que preguntarse si el proyecto de LOF parte de una visión del tipo de roles y de organización que requiere todo el sistema educativo y no solo la instancia central. La LOPE ofrece una referencia de competencias propias, delegadas y compartidas que habría que revisar en el marco de un sistema educativo que podría experiementar algunos cambios en el futuro producto de la experiencia vivida con la pandemia.

Estructura de los viceministerios. Desde hace aproximadamente tres décadas el Ministerio de Educación se organiza en base a dos viceministerios: uno para la gestión administrativa y otro para la pedagógica, además de las Secretarías General, de Planificación Estratégica y de Juventud. En su interior, la gestión pedagógica responde a la estructura de niveles de enseñanza, modelo que mayoritariamente han seguido los países latinoamericanos, a diferencia de los países del hemisferio norte en donde el criterio principal es más bien el macro funcional, destacando las responsabilidades en campos como el currículo, la formación docente y la evaluación. Una limitación de la estructura basada en niveles de enseñanza es que la práctica ha demostrado no lograrse la articulación de procesos que deberían ser tratados coordinadamente; es el caso del currículo, la formación docente y la producción de materiales educativos. Los diseños e implementación de sus políticas no siempre responden a los mismos plazos temporales.    

En el Perú, en un momento se ensayó adoptar una organización basada en macro funciones, pero para llevarla adelante se enfrentaron dificultades que obligaron a retornar a la organización por niveles de enseñanza. No obstante, hay que reconocer que una estructura que considera un solo viceministerio pedagógico termina siendo muy difícil de gerenciar. Al Viceministro de Gestión Pedagógica reportan directamente siete Direcciones Generales, la Casa de la Literatura y la Dirección de Gestión de Recursos Educativos. Dependiendo de las Direcciones Generales hay 18 Direcciones de Nivel. 

Una función descuidada: educación a lo largo de la vida. A las opciones de organización por niveles de enseñanza o por macro funciones se suma una nueva que responde a la necesidad de que la educación vaya más allá de lo formal y los clásicos tres niveles de enseñanza, que salga de su ámbito solo educativo para trascender en lo social, lo comunitario, la productividad y la competitividad en apoyo de los sectores de la producción y los servicios. Se trata de educar a lo largo de la vida, lo que implica ampliar sustantivamente la oferta de servicios educativos para toda la población. De esta manera, la población joven y adulta, en especial la que tiene menos nivel de educación, podría encontrar en cualquier momento de su vida diversas oportunidades de actualización de conocimientos y competencias que les hagan posible acompañar los cambios socioeconómicos y que el país logre un desarrollo sostenible y de mayor bienestar.

El proyecto de LOF plantea reemplazar los actuales viceministerios creando uno para la educación básica y otro para la educación superior y técnico productiva. Se desconoce si los viceministerios propuestos parten de una mirada más amplia de lo que se proyecta como sistema educativo. Las tendencias señalan que sus servicios irán más allá del ámbito de la institución educativa, darán más importancia a los sistemas de educación híbrida y a distancia, aprovecharán intensamente las ventajas que ofrecen las tecnologías digitales y se proyectarán a una demanda por educación multiplicada por tres de la actualmente ofrecida si se quiere responder al inaplazable principio de educación a lo largo de la vida.

Es la razón por la que, con relación a los viceministerios propuestos, INIDEN se pregunta si no deberían responder al criterio del ciclo de vida, como lo asume el Proyecto Educativo Nacional y no continuar basándose en la división por niveles educativos. Uno de ellos que atienda la educación básica de niños y adolescentes y el otro la educación de jóvenes y adultos a lo largo de la vida. La formación inicial y continua del docente estaría en el primero de esos viceministerios y lo que ahora es la educación básica alternativa formaría parte del segundo.

Un argumento a favor de esta propuesta es que, además de las dificultades de gerenciamiento, lo que evidencia la estadística de las dos últimas décadas es que la estructura orgánica ha descuidado grandemente el desarrollo de ofertas educativas como la formación inicial de los docentes, la educación básica alternativa, la educación técmico productiva y la educación artística. Todas ellas han sido modalidades que tuvieron un crecimiento negativo de su matrícula en el período 2000-2020 y no experimentaron ninguna reforma trascendente que las lleve a atender las urgentes necesidades de sus usuarios. Una interrogante que requiere una respuesta en el actual proyecto de LOF es si será el Ministerio de Educación u otra organización del Estado quien asuma la responsabilidad de gerenciar y promover las ofertas de educación a lo largo de la vida.

LOF necesaria pero no suficiente

Una reforma integral, no solo de estructura y con amplio horizonte temporal. Siendo importante una norma que redefina la estructura del gobierno central de la educación, no es suficiente. Este informe insiste en la necesidad de contar con una visión integral, en un horizonte de mediano y largo plazo, del papel que debe cumplir la gestión para un sistema educativo que seguirá un proceso de adaptación a las exigencias del cambio científico y tecnológico, y que debe lograr que las instituciones y espacios educativos sean mejor administrados, organizados en red y con un aumento gradual en sus niveles de capacidad de toma de decisiones. En ese objetivo convendría preguntarse por la magnitud de los cambios que debe tener la reestructuración. Si para acometer con mayores posibilidades de éxito los futuros desafíos educativos no se necesitaría una reestructuración más radical o si es suficiente con lo que plantea el proyecto de LOF.

Además, esa visión es un requisito indispensable para desprender una serie de requisitos e indicadores de desarrollo futuro de las estructuras de gestión sectorial. Hoy se critica un posible exceso de burocratización de la administración central e inclusive regional. Pero cabe preguntarse si para las nuevas funciones y cobertura de las ofertas que se van asumiendo será necesario más personal y de qué perfil para irlo formando, o si las tecnologías eventualmente reemplazarán algunos puestos de trabajo producto de la automatización de procesos. Lo que es cierto es que el sistema seguirá creciendo para atender nuevas y complejas demandas de formación.

Una reestructuración que oriente procesos posteriores de implementación. Por su contenido, la LOF tiene las características de una ley marco al describir solo la organización de la Alta Dirección del Ministerio de Educación y sus organismos autónomos descentralizados. No obstante esos alcances, sería deseable que su exposición de motivos brinde suficientes explicaciones con relación a cómo la estructura planteada en la LOF debe convertirse en el punto de partida para responder a varias preocupaciones que los diagnósticos sobre la organización del sector han insistido. Es el caso de evitar la burocratización y cantidad de personal contratado en la sede central, la ausencia de una carrera administrativa, la descoordinación de procesos que deberían trabajarse coordinadamente, la ausencia de una política permanente de formación de cuadros gerenciales y técnicos en los mejores centros de excelencia académica mundial. No basta una mejor administración central, se necesita además una organización intermedia y local con más autonomía para que pueda traducir y adaptar a los contextos específicos, los logros esperados de las políticas que se diseñen en la instancia nacional y para ello impulsar la mejora de las rutinas y las capacidades de innovación en las instituciones educativas. Enormes responsabilidades.