Presupuesto Público 2023 y Marco Macroeconómico Multianual

Autor: Hugo Diaz Publicado: agosto 30, 2022

Como su nombre lo expresa, el presupuesto público es una herramienta de gestión del Estado que se elabora buscando un equilibrio entre los ingresos y los recursos por asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto. En otros términos, las asignaciones presupuestarias deben estar respaldadas por las respectivas fuentes de ingreso; de lo contrario, y de acuerdo con el Decreto Legislativo Nº 1440 del Sistema Nacional de Presupuesto Público (2018), no está permitido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.

Casi al finalizar agosto, el Poder Ejecutivo sustentó el proyecto de Ley de Presupuesto, Endeudamiento y Equilibrio Financiero del Sector Público para el 2023. De acuerdo con la propuesta, alcanzaría la suma de S/ 214,790 millones, lo que con relación al PIA 2022 representa un crecimiento del 9% en valores nominales y 4% en valores reales. Su distribución, según lo planteado por el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026, busca cerrar las brechas sociales en educación, salud y trabajo; optimizar la gobernanza pública y los estándares de política pública orientados a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; promover el desarrollo económico, las inversiones y el comercio de manera sustentable; luchar contra la corrupción; y preservar el medioambiente.

Para varios especialistas en el tema, la propuesta de Presupuesto presentada podría resultar en exceso optimista, no solo por el escenario internacional que se vive, sino también internamente por problemas de desaceleración de la economía. Algunos indicadores de esa desaceleración son los siguientes:

  • El Marco Macroeconómico 2022-2025, aprobado en agosto del año pasado, estimaba que este año el PBI crecería en 4,8% y que el 2023 lo haría al 4,5%. Las proyecciones del nuevo Marco Macroeconómico 2023-2026 estiman que el año 2022 terminaría con un crecimiento anual de 3,3% y que el próximo año se cerraría con 3,5%. Conviene recordar que días antes de juramentar el cargo, el actual ministro de Economía y Finanzas había declarado que podríamos terminar el año con solo 2,2% de crecimiento al final de este año.
  • Según datos del BCR, la inversión privada creció solo 1% durante el segundo trimestre de 2022 y dejaría de crecer el resto del año debido al retroceso de la confianza empresarial que continúa una tendencia negativa. Coinciden con esa apreciación, inclusive con cifras más alarmantes, organizaciones como el Instituto Peruano de Economía (IPE) y Macroconsult. El IPE, por ejemplo, estima que en el 2023, el dinamismo de esta inversión sería menor a causa la reducción del precio internacional de los metales, el incremento del costo del financiamiento mundial y la incertidumbre política. Al igual que el BCR, coincide en afirmar que resulta improbable alcanzar las proyecciones de crecimiento de la inversión privada que el MEF estima en 2,5% para el 2023. Mas bien el IPE estima una caída de 2,0% para el próximo año.
  • Una premisa del presupuesto es la mejora de la gestión de la inversión pública; en especial a cargo de los gobiernos regionales y locales. El seguimiento de la ejecución presupuestal hasta el 30 de agosto muestra que en promedio los Gobiernos Regionales han invertido solo el 33,5% de la partida Activos no Financieros y los Gobiernos Locales el 35,9%. Solo seis gobiernos regionales logran entre el 40% y 45% de ejecución. La interrogante con relación al 2023 es cuánto puede afectar el ritmo de ejecución el contar con nuevas autoridades regionales  locales, muchas de las cuales desconocen los procesos de gestión presupuestal.
  • El PBI caería en todas las actividades económicas. En el Marco Macroeconómico 2022-2025 se estimaba que este año el PBI minero crecería en 8,6% pero la proyección en el nuevo Marco se reduce a 2,8%; la construcción crecería solo 1,2% frente al 5,2% proyectado el año pasado. Caídas importantes se producirían en otros sectores como agricultura, manufactura, construcción y servicios.
  • Especial es el caso del sector minero, en donde la característica ha sido el desaprovechamiento del aumento de los precios de los Comodities, en gran medida debido al manejo poco eficiente de los conflictos laborales lo que originó la paralización de actividades en algunos de los principales centros mineros. Mientras que en el mercado internacional eran significativos los aumentos del oro, zinc y petróleo, para el próximo año, en el Marco Macroeconómico se proyecta que los precios del cobre, uno de nuestros principales productos de exportación, tenderán a la baja.  

Los problemas de la economía peruana terminan afectando el bolsillo de los peruanos. Las previsiones de la variación de precios en el Marco Socioeconómico 2022-2025 quedaron cortas: 3,1% para el 2021 y 2,8% para el 2022. El nuevo Marco las establece en 6,4% y 7,8%. Los datos del INEI señalan que entre los meses de enero y julio el IPC a nivel nacional ya se situaba en 5,64% y que la tasa anualizada para los últimos doce meses llegaba a 9,28%, de las mas altas en que se recuerde a lo largo del siglo. Dado el contexto en el que se desarrolla la economía, es posible que se supere la nueva meta de variación de precios para el 2022 y que la estimación para el año siguiente vaya más allá del 3,5% programado.

Presupuesto de Educación Para el sector Educación se ha planteado un presupuesto de S/ 41,466 millones, participando del 19,5% del presupuesto público total. Con relación al PIA 2022, muestra un incremento de S/ 6,071 millones; es decir, de 16,9%. Cabe indicar que se trata del incremento mas grande que se recuerde en contextos de inflación moderada como el que se registra en las dos últimas décadas. Como se observa en la tabla, en los últimos diez años la mayor mejora de asignación presupuestal en el PIA se produjo en el año 2015 con un incremento de S/ 4,125 millones, seguida del año 2019 con S/ 3,061 millones. Asimismo, la tabla muestra que el año en que hubo la mayor ejecución del PIM fue el 2021, llegando a S/ 3,635 millones. También es importante observar que los incrementos de los PIA son mayores que los del PIM, con excepción de los años 2017 y 2021, en donde factores como la implementación de la Carrera Pública Magisterial y luego la emergencia sanitaria hicieron que se canalicen más recursos al Sector Educación.

Se añade que hacer realidad este incremento enfrenta tres limitaciones: la primera es que las previsiones de ingresos ordinarios y estructurales para el presupuesto público se cumplan o que una disminución de ellos no afecte la cifra asignada a Educación; la segunda es la capacidad de gasto, sobre todo, en las partidas de Bienes y Servicios y Activos no Financieros. Frente a las críticas recientes recibidas por el ministro de Educación respecto de los bajos niveles de inversión mencionó que el segundo semestre se aceleraría la misma. En agosto la inversión en Activos no Financieros se elevó en 4,4%, llegando a una ejecución del 38%. Para lo que resta del año, si quiere llegar al 100% de inversión tendría que avanzar a un ritmo de 15,5% mensual, lo cual parece poco posible por la evidencia histórica. Los problemas a superar son variados y tienen que ver con factores como la insuficiente experiencia de los equipos responsables de la ejecución en todas las instancias de gestión, la falta de expedientes completos, el saneamiento de terrenos, el poco interés de las empresas de ejecutar obras en lugares alejados y la normatividad, a veces diseñada para no facilitar la ágil ejecución del gasto.          

La perspectiva

Se trabaja el desagregado del presupuesto según partidas genéricas y distribución regional. No obstante, los anuncios hechos por el presidente Castillo acerca de las mejoras remunerativas para el personal docente nombrado y contratado, así como para el personal auxiliar y administrativo, hacen suponer que la mayor parte del incremento para Educación vaya a la partida Personal y Obligaciones Sociales. Lograría elevar el nivel de ejecución del gasto pero a un valor que no necesariamente implique la mejora de la calidad de los servicios educativos, sino únicamente la mejora de los salarios docentes. La experiencia internacional ha demostrado que no necesariamente existe una correlación entre ambas variables. Lo deseable sería que los aumentos se produzcan a partir de determinados compromisos por parte de los gremios magisteriales relacionados con la mejora de los resultados educativos, de la asistencia a las escuelas y de la jornada de trabajo, si se quiere, como lo ha dicho el Presidente Castillo, que al 2026 se dupliquen los sueldos de los maestros. La mayoría de países de America Latina tienen una jornada laboral completa de los docentes públicos similar a la que tienen otros trabajadores. En Chile es de 44 horas, en Ecuador y Brasil de 40 horas, en México de 37,5 horas, en Colombia de 35-40 horas. La jornada laboral del magisterio público peruano difiere de la de los docentes del sector privado, en donde la jornada completa es similar a la de cualquier otro trabajador. En los docentes del Estado, dependiendo del nivel educativo, los docentes de aula pueden tener jornadas de 30, 35 horas y hasta 40 horas, estas últimas en el caso de la educación superior no universitaria. La diferencia respecto de otros países es que se trata de horas pedagógicas y no cronológicas, con lo que la jornada cronológica real termina siendo de 22,5 a 26.3 horas en la educación básica y 30 horas en la educación superior no universitaria.   

Por otro lado, ofrecer aumentos remunerativos significativos en las actuales circunstancias podría conllevar el riesgo de no cumplirlos, por lo menos en parte, si es que no se logran las metas de ingresos que financien el presupuesto público. H. Perea, Jefe para el Perú del BBVA, ha declarado que un incremento del 19,1% de los recursos ordinarios cuando la economía ha perdido dinamismo, y un endeudamiento de 25.7% -menor que el del 2022 para financiar el presupuesto-, resultan insuficientes para las necesidades de financiamiento (El Comercio, 28/08/2022). Al respecto, en el Marco Macroeconómico se expresa que “ante un escenario hipotético de menores ingresos, el gobierno priorizará la atención de los servicios fundamentales y no se descuidarán los compromisos asumidos, tales como: atención de salud, educación, entrega de programas sociales, pago de pensiones y planilla”. Pero los desafíos presupuestales del Sector Educación no se reducen al aumento de remuneraciones. Por un lado, el 2022 todavía persisten las secuelas de la pandemia originada el COVID-19, que afectó más a la escuela pública y a las poblaciones más vulnerables. Aún existen instituciones educativas en todos los niveles que no tienen educación presencial plena. Los índices de escolarización de la población en edad escolar han disminuido, en especial, en la educación inicial, secundaria y superior, por lo que es urgente recuperarlos. Los problemas socio-emocionales de estudiantes y docentes se arrastrarán no solo en lo que va del año, sino posiblemente unos años más y los docentes deben ser ayudados para enfrentarlos. De acuerdo con la hoja de ruta establecida para formar parte de los estados miembros de la OCDE es urgente culminar con el diseño e inicio de la implementación de la Política Nacional de Educación Superior y Técnico Productiva. La reestructuración de la administración educativa no tiene cuando cristalizarse, al igual que la reforma de la formación docente. Además, comparativamente con los esfuerzos que hacen otros países es evidente el atraso que muestra el Perú en materia de desarrollo tecnológico y aprovechamiento de metodologías que permitirían que los estudiantes encuentren placer y utilidad en sus procesos de aprendizaje. No hay que olvidar que la población escolar que está en el sistema educativo forma parte de las generaciones Z y Alfa, nacidos en la revolución tecnológica que se vive.  

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