Nueva gestión para nuevos tiempos

Un balance de la gestión educativa en lo que va de estos meses de iniciado el año escolar es prematuro; no obstante, resulta necesario ir identificando algunas tendencias y evaluarlas en función de lo que el sistema está requiriendo para un momento especial, por ahora provisional, y para el que vendrá en el futuro que nos conducirá hacia aquello que se viene llamando como “la nueva normalidad”.

Varias son las preguntas que hay que hacerse sobre el futuro de la gestión. Si bien todavía no sabemos la magnitud de los cambios que tendrán la escuela y la forma como se ejecutan los procesos de aprendizaje, lo real es que la pandemia ha servido para descubrir algunos procesos y formas de conducir el sistema educativo que sería necesario repensar ante la evidencia de una enorme diversidad de formas en que se ofrece y recibe educación.

Es verdad que en las últimas décadas la administración educativa, al igual que el resto de la administración pública, ha alcanzado mayores índices de profesionalidad y especialización de sus cuadros. Además, a diferencia de hace treinta o cuarenta años, ahora es posible encontrar un mayor grupo de profesionales de otras disciplinas que trabajando con educadores, enriquecen las visiones sobre el estado y perspectivas de desarrollo de la educación y promueven que las decisiones reposen en bases informativas y evidencias de suficiente rigor técnico.

La complejidad con que fueron aumentando las responsabilidades de la administración educativa influyó en el crecimiento de gastos en burocracia en los niveles central, regional y de Ugel. En comparación con hace 25 o 30 años, los organigramas muestran más unidades o el fortalecimiento de otras. Por ejemplo, se crearon equipos para evaluar a estudiantes, implementar la carrera pública magisterial, denunciar problemas de violencia escolar, manejar un fondo para alentar el desarrollo de la educación peruana, entre otros, en tanto que las direcciones pedagógicas y administrativas asumen más funciones con más personal. La estrategia más frecuente de reclutamiento ha sido mediante contrato. 

Impulsar los contratos más que nombramientos ha tenido ventajas a la vez que limitaciones. Teóricamente, el contrato es temporal mientras exista una necesidad. En la práctica, muchos profesionales, técnicos, administrativos o de servicio llegaron para quedarse, al convertirse la necesidad temporal en permanente. Por ello no sorprende que en la sede central del Ministerio de Educación la relación entre nombrados y contratados sea de alrededor de uno a más de diez, que actualmente exista entre cuatro o cinco veces más la cantidad de trabajadores que había a mediados de los noventa y que en las Direcciones Regionales y de UGEL los trabajadores superen largamente los cuadros de asignación de personal que fueron aprobados. 

No se ha hecho un estudio en nuestra administración educativa que muestre la relación entre eficiencia y cantidad de trabajadores. Debería evaluarse si el gasto en consultorías es excesivo y si parte de los términos de referencia de las consultorías no deberían ser asumidas por dichos trabajadores. Debería evaluarse si el desarrollo de las funciones de funcionarios y especialistas está suficientemente balanceado o si hay sobrecarga en la producción de normas y demanda de información, si no se está cayendo en la tentación de sofisticarlas, detallarlas en exceso y/o llevarlas a un nivel de exigencia que resulta casi imposible alcanzarlo. Igualmente, si parte del tiempo insumido para diseñar esas tareas no debería atender otras necesidades; tal es el caso de producir material educativo para que estudiantes y profesores implementen el currículo. Lo que se tiene ahora es mayormente material con el que ya se contaba, el cual no siempre está adaptado al aprendizaje en el hogar.  

La experiencia es ilustrativa en demostrar que un exceso de personal trae como consecuencias negativas: la baja la productividad laboral, se hace difícil el adecuado uso del tiempo, las oficinas están sobre hacinadas, hay mayores costos de equipamiento y mobiliario. Pero quizá una de las mayores es que en el afán de justificar un puesto y la remuneración correspondiente, los trabajadores comienzan a distorsionar el sentido de los roles y funciones que cada instancia de gestión debe cumplir. Una de las formas de hacerlo es caer en el exceso de generación de normas y de demandas de información que muchas veces resultan prescindibles o simplificables. La gestión ministerial de los últimos meses ha puesto en evidencia esas prácticas que no son recientes, sino que vinieron acentuándose con el paso de los años. La pregunta es si para el momento vivido son funcionales y apropiadas normas pedagógicas tan extensas, difíciles de cumplir y que no necesariamente priorizan una mayor dedicación de las escuelas y los profesores a mejorar los procesos de aprendizaje, sino a satisfacer requerimientos burocráticos. No se trata de estar en contra de establecer los mecanismos de control y de información necesarios, pero su establecimiento debe tener en cuenta el objetivo final del servicio educativo que es el logro de estándares mínimos de aprendizaje. Hay que evitar que la normatividad y la demanda de información se conviertan en una finalidad y no en un medio para gestionar mejor la educación.

Tabletas para la población escolar desfavorecida

Al poco tiempo de iniciadas las medidas de confinamiento, el Presidente Martín Vizcarra anunció que con el objetivo de mejorar la atención de los estudiantes de las zonas rurales más pobres y alejadas, el gobierno empezará la adquisición y distribución de cerca de un millón de tabletas, las que vendrían equipadas con el material que permita la educación no presencial usando recursos de las tecnologías de la comunicación e información. 

Luego del anuncio, se aprobó el Decreto Legislativo Nº 1465 que autoriza al Ministerio de Educación, a través de la Unidad Ejecutora 120: Programa Nacional de Dotación de Materiales Educativos, a efectuar la adquisición de los mencionados dispositivos y contratar los servicios de internet correspondientes, los que serían entregados a un grupo de instituciones educativas focalizadas. Se anunció que la entrega se realizaría a fines de julio.

La organización del proceso de adquisición enfrenta dificultades que harían difícil que las tabletas estén disponibles en las fechas previstas. Existe un problema de reducidos plazos de entrega del equipamiento, difíciles de cumplir para cualquier postor. Asimismo, las tabletas deben cumplir con ciertos estándares para su adecuado funcionamiento en condiciones climáticas variadas, áreas rurales, altura y localidades donde la electricidad es deficiente o no existe. Por lo tanto, se trata de tabletas que deben responder a características muy especiales. Otra dificultad ha sido la presupuestaria ya que lo aprobado no alcanzaría para la meta de adquisición prevista. A fines de junio solo una empresa, según el Ministerio de Educación, habría cumplido con los requerimientos de la compra. 

Martín Benavides, Ministro de Educación, ha convocado a la Contraloría General de la República para que acompañe el proceso de adquisición. Esta entidad ha puesto sobre el tapete algunas observaciones que tendrán que tomarse en cuenta. Expresa que los plazos programados serían poco realistas, que deben precisarse mejor los requisitos de los postores y que habría que revisar el listado de escuelas beneficiadas ya que en muchas de las localidades en donde funcionan no existe cobertura de internet para la trasmisión de datos móviles. También se pregunta si no habrá necesidad de comprar tabletas con procesadores de fabricación más reciente. Los que se han ofrecido son de los años 2017 y 2018.

En conclusión, y en aras de lograr un proceso técnico y transparentemente impecable, lo aconsejable sería que la responsabilidad recaiga en profesionales de muy amplia experiencia en este tipo de adquisiciones y que el Ministerio de Educación adopte con la flexibilidad necesaria este proceso. Si se fue optimista en los plazos previstos para la distribución del equipamiento informático a las escuelas, habrá que aceptarlo y plantearse nuevas fechas. También sería importante que el postor sea una empresa de prestigio nacional e internacional, con amplia experiencia en este campo. La magnitud de la inversión es suficientemente grande como para garantizar la presencia de las mejores empresas.

El otro desafío que trae esta inversión en tecnología digital es demostrar que no es solo una respuesta al momento como el actual de educación en el hogar. Se necesita explicar, con claridad, cómo se realizará la inserción de las tecnologías en el modelo de escuela que se planifica para el futuro, el rol que jugará con su oferta de educación presencial y el que jugará el hogar como espacio de aprendizaje, los recursos de enseñanza que son necesarios pues no basta que sean atractivos sino de que sean una real y efectiva herramienta de aprendizaje. También es esencial dotar de las capacidades a los docentes y estudiantes para aprovechar las tecnologías y abrirse a las posibilidades de nuevos desarrollos metodológicos. que podrían darse en el sistema educativo. Lo que hay que evitar es que esta iniciativa de avanzar en la inserción tecnológica en la escuela no se restrinja únicamente a la adquisición de equipamiento digital. Habríamos avanzado muy poco.    

Ejecución presupuestal del I Semestre

Para el 2020 el presupuesto inicial de apertura del Sector Educación es de S/ 31 328 millones y el presupuesto inicial modificado de S/ 33 344 millones. Al 30 de junio el avance total de su ejecución llega al 36,1 por ciento. La partida de mayor ejecución es Personal y Obligaciones Sociales con 45 por ciento, en tanto que en Bienes y Servicios se logra un avance de 30 por ciento y en Adquisición de Activos no Financieros de 12,2 por ciento. 

Según niveles de ejecución, el nivel regional es el que logra el mejor ritmo de ejecución presupuestal en las partidas de Bienes y Servicios y Adquisición de Activos no Financieros, con 39,4 por ciento y 17,7 por ciento, respectivamente. Para esas partidas, en el pliego Ministerio de Educación se alcanzó una ejecución bastante menor: 28,9% y 8,7%. Así, el ritmo de gastos en el segundo semestre tendrá que ser muy dinámico si no se quiere que, como en años anteriores se tenga que devolver una importante cantidad de recursos asignados. El 2019 fueron S/ 2 968 millones. Dinamizarlo debe ser un objetivo prioritario de la gestión para lo que resta del año. Presupuestariamente el 2021 será un año difícil si se considera la contracción del producto interno bruto entre 12 y 15 puntos.

Dado que una “nueva normalidad” solo será posible cuando se descubra una vacuna para el COVID-19, una recomendación es que con tiempo se hagan los acondicionamientos correspondientes en las escuelas públicas para que puedan funcionar con un mínimo de condiciones de seguridad sanitaria, lo que implica, entre otras medidas, planificar e implementar los espacios con los materiales necesarios, repensar los agrupamientos, continuar implementando medidas de reducción de la brecha digital y de mejora de la calidad del servicio educativo entre la población de mayores y menores recursos. Una medida adoptada en muchos países que retornan a la educación presencial es la reducción del número de estudiantes por sección. Las posibilidades de reducir la carga docente existen, pero es posible que esa situación se haya revertido por la incorporación de casi cien mil niños venezolanos a la escuela pública y el traslado de cifra similar de estudiantes de la escuela privada. Resulta urgente en momentos en que la discusión sobre el presupuesto 2021 ha empezado, realizar los estudios correspondientes para determinar si es necesaria la ampliación de plazas docentes.  

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