Proyecto de Presupuesto para el 2022

El gobierno cumplió su primer mes de gestión. Casi al culminar agosto, el Congreso de la República dio el voto de confianza al equipo ministerial y se dio luz verde al proyecto de Presupuesto de la República para el Sector Público del año 2022 propuesto por el Ejecutivo. Un día antes de la presentación en el Congreso, el 25 de agosto, se había aprobado el Marco Macroeconómico Multianual para el período 2022-2025, principal referencia para estimar las cifras presupuestarias. De acuerdo con ese documento, el PBI luego de una fuerte caída el 2020 de menos 11,0%, se espera que crezca el 2021 en 10,5% y el 2022 en 4.8%. La tendencia en los siguientes años es un descenso del ritmo de crecimiento: 4% en el 2023, 3,7% el 2024 y 3,4% el 2025.

El proyecto de Presupuesto Público para el 2022 asciende a S/ 197 002 millones, cifra superior en 7,6% al PIA aprobado para el 2021. En su crecimiento y en una disminución del déficit fiscal influyen, en especial, los precios internacionales de los principales productos minerales (oro, cobre, plomo, zinc y petróleo), la estrategia de incremento de la recaudación tributaria y el aumento del servicio de la deuda pública, que se eleva en 1,3% comparado con el presente año, llegando al 36,6%. La proyección, para el período 2023-2025, es que los precios de los productos mencionados vayan en descenso y que, en promedio, la deuda pública se ubique en un promedio similar al esperado para el 2022. En cuanto al valor del tipo de cambio, se estima que el 2021 cerrará en un promedio de S/ 3,86 por dólar, elevándose el 2022 a S/ 3,94 y el 2025 hasta S/ 4,10. Sin embargo, al igual que en el resto de países del mundo, la evolución de la economía puede verse afectada por el comportamiento de la pandemia y otros factores, pues como señala el Marco Macroeconómico Multinanual, persisten riesgos ligados a la aparición de nuevas variantes de la COVID-19, retrasos en la vacunación, retiros acelerados de programas de estímulo económico, correcciones súbitas al alza de las tasas de interés, entre otros.

El proyecto de Ley de Presupuesto busca un manejo más austero de los gastos de personal. Prohíbe el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, beneficios dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos y demás compensaciones. Las excepciones incluyen, entre otras, el nombramiento o contrato en plaza presupuestada de docentes universitarios, la contratación de personal temporal en las instituciones públicas de educación básica, técnico productiva, institutos y escuelas de educación superior, al igual que de auxiliares de educación. El requisito es que las plazas o presupuesto a ocupar se encuentren aprobados en el cuadro de asignación de personal, el cuadro para asignación de personal provisional o el cuadro de puestos de la entidad, y en el presupuesto analítico institucional. Las plazas relacionadas con los niveles educativos a cargo del Ministerio de Educación requieren el informe de la Secretaría de Planificación Estratégica. Los ascensos y promociones en el magisterio estatal y para docentes universitarios necesitan opinión favorable del Ministerio de Economía y Finanzas.

Para el sector Educación se asigna la cifra de S/ 35 758 millones; es decir el 18,2% del proyecto de Presupuesto Público total y 4.4% del PBI. Con relación al Presupuesto Institucional de Apertura 2021, esa cifra se incrementa en 9,3%. Educación al igual que Salud son sectores prioritarios, aunque se reconoce la insuficiencia de recursos para atender las necesidades y el deterioro de varios indicadores cualitativos y cuantitativos de desarrollo del sistema. Según la fundamentación del proyecto de Ley de Presupuesto, la escolarización en la educación básica regular, que mostró progresos importantes en los años previos al inicio de la pandemia, descendió 11,9% en educación inicial, 2,8% en primaria y 3,7% en secundaria (ENAHO). Adicionalmente hay consenso en que los logros de aprendizaje de los estudiantes con la educación remota han estado muy distantes de los esperados y que, por el contrario, se han agrandado las brechas educativas entre los quintiles más ricos y pobres de la población.

El incremento de presupuesto para la educación se dirige también a fortalecer su aporte al desarrollo del capital humano, la generación de empleos de calidad, el impulso de la competitividad, el fomento de la diversificación productiva e innovación tecnológica y la promoción de nuevos motores de crecimiento en sectores con alto potencial productivo. Además, para el Marco Macroeconómico, la educación debe estar más presente en la reducción de brechas de ingresos por habitante, muy asociadas a disparidades en la productividad, baja, justamente por los insuficientes niveles educativos de la población. La pandemia ha golpeado fuertemente a los trabajadores jóvenes del grupo entre 14 y 24 años: en el segundo trimestre del 2020 su tasa de empleo cayó en 40% (7% más que el resto de los grupos etarios). Si bien en el 2021 las tasas van mejorando, el desempleo se ubica por encima de lo registrado en el 2019. 

Los programas presupuestales (PP) representan el 65,6% del presupuesto sectorial, siendo el 7,8% para acciones centrales y 26,6% para acciones presupuestarias que no resultan en productos. Esta estructura tiende a que la ejecución se base principalmente en resultados. El programa presupuestal más grande es Logros de Aprendizaje en la Educación Básica Regular que participa del 77,2% del monto asignado a los PP, siguiéndole el programa de Formación Universitaria de Pregrado con el 13,2%. Otros programas importantes son: Acceso y Permanencia de Población con Alto Rendimiento Académico a una Educación Superior de Calidad y Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres. Ellos participan del 3,3% y 2,2% del presupuesto para los PP, respectivamente.

Se ha previsto el incremento de remuneraciones y asignaciones para el profesorado comprendido en la Ley de Reforma Magisterial y presupuesto para el costo de la asignación por jornada de trabajo adicional del profesorado encargado de funciones directivas y jerárquicas. Para el incremento de la RIM -S/ 100 en marzo y S/ 100 en noviembre del 2022-, se destinarán S/ 572 millones. Asimismo, se prevén recursos para financiar el ingreso a la carrera de profesores nombrados con título pedagógico bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276 que se encuentran laborando en las instituciones educativas de educación básica y técnico productiva del Ministerio de Defensa, previa aprobación de una evaluación excepcional a cargo del Ministerio de Educación y el referido Ministerio. 

Ministros en el Congreso de la República y Juan Cadillo en la Comisión de Educación, Juventud y Deporte

Para exponer la Política General de Gobierno para el período 2021-2026 y obtener el voto de confianza, el señor Guido Bellido, Presidente del Consejo de Ministros, acompañado de su gabinete ministerial, se presentó en el Congreso el 26 de agosto. Como parte de exposición hizo referencia a la política educativa, la cual dos días antes había sido expuesta por el ministro de Educación, Juan Cadillo, en la Comisión de Educación, Juventud y Deporte. Se ratificó la declaratoria del estado de emergencia de la educación durante el segundo semestre del presente año y primer semestre del 2022 como una medida destinada a recuperar, consolidar y lograr los aprendizajes de los estudiantes de la educación básica y técnico productiva; potenciar la innovación y respuestas educativas en atención a la diversidad de los territorios del Perú y cerrar brechas de inequidad y conectividad. 

Igualmente se ratificó el anuncio hecho por el Presidente Castillo sobre el ingreso libre y gradual a la educación superior, que incluye a la educación universitaria, tecnológica, pedagógica y técnica para estudiantes con alto rendimiento académico y bajos recursos económicos. La estrategia considera como componentes: (i) mecanismo de ingreso libre diseñado por cada universidad para el talento regional, (ii) programa de nivelación y ciclo cero para egresados de educación básica, que incluye becas de apoyo, y (iii) financiamiento para la ampliación de vacantes en instituciones públicas de educación superior. 

Sobre la política magisterial, señaló que se aumentará el porcentaje de docentes nombrados y las remuneraciones. Se crearán mecanismos alternativos que permitan atraer profesionales calificados, en especial, a las zonas rurales y vulnerables. Una meta es el ingreso de aproximadamente 80 000 docentes al final de la gestión y la modificación de la Ley de Reforma Magisterial para permitir la creación del Servicio Profesional de Educación (SEPROE), que será una ruta alternativa para el nombramiento. Para ello, se gestionará con el Ministerio de Economía y Finanzas convertir las plazas eventuales en orgánicas para contar con un mayor número de plazas habilitadas. 

Ante las presiones para ir a la semipresencialidad, el ministro de Educación ha puesto énfasis en la urgencia de acelerar la vacunación del personal docente y no docente de las instituciones educativas. Frente a los pobres resultados de aprendizaje, anunció acciones de refuerzo escolar, de recuperación en vacaciones a cargo de voluntarios, la evaluación participativa y actualización del currículo.

Uno de los énfasis de la politica educativa estará en la innovación tecnológica y competitividad. Cadillo plantea un modelo compuesto por cuatro componentes: (i) conectividad; (ii) equipamiento, incluída la organización regional de centros comunales digitales para el desarrollo de una cultura Steam, la alfabetización digital y servicios, contenidos y aplicativos digitales. Ha dicho que habrá una segunda fase de adquisición de equipamiento digital el que comprenderá 319 492 tabletas, 39 887 cargadores y 212 188 planes de datos. La inversión prevista es de S/ 119 millones el 2021 y S/ 277 milones el 2022.

Algunas preocupaciones a manera de conclusión  

1. La asignación presupuestal, a la vez que alentadora en medio de un escenario de muchas urgencias públicas es un desafío para la eficiencia de ejecución y calidad del gasto. El Informe de Educación de Iniden (Julio, 2021), alertó acerca de los bajos niveles de ejecución de las partidas de activos no financieros y bienes y servicios. Para ejecutar el 100% del presupuesto de esas partidas en el resto del año, se necesitaba una ejecución promedio mensual de 12,8% y 12,5%, respectivamente. En agosto solo pudo avanzarse en un adicional de 4,3% en activos no financieros y 5,8% en bienes y servicios. De seguir esa tendencia solo podría ejecutarse entre el 70% y 75% de esas partidas.
2. La creación de 80 mil plazas docentes en el período 2021-2026 debe evaluarse teniendo en cuenta las estadísticas de la educación y las proyecciones de crecimiento de la oferta educativa. De acuerdo con la estadística oficial de los años 2000 y 2020, la matrícula en el sistema educativo -excluída la educación universitaria- descendió en 178 068 estudiantes; en cambio los docentes se incrementaron en 128 216. A ello hay que sumar la incidencia que aún tendrá el bono demográfico en el comportamiento futuro de la matrícula; en especial en la educación básica.   
3. En cuanto a la segunda fase de adquisición de equipamiento digital para los centros de educación básica, lo recomendable es que las características de esta compra se definan luego de conocer los tipos de institución educativa que se vislumbran para el futuro. Lo que se sabe es que la educación de la post pandemia no será la misma que hubo antes de que ella comience. Es indispensable saber si se aspira un modelo 100% presencial o una combinación semipresencial y, en ese marco, establecer el equipamiento que sería deseable exista en la institución educativa y en el hogar porque los aprendizajes seguirán dándose en esos ambientes. Siendo necesario que los modelos de equipamiento sean técnica, pedagógica y financieramente viables, se requieren respuestas a preguntas como las siguientes: ¿se espera que en las escuelas la relación sea de un estudiante por tableta u otra relación? ¿las tabletas adquiridas que han sido entregadas a los estudiantes para que trabajen en sus casas, y las que se adquirirán proximamente, se quedarán en las casas o serán devueltas a las instituciones educativas? ¿los estudiantes de secundaria requieren un equipamiento diferente al que se adquiere para la educación primaria; quizá una laptop y no una tablet como se hace en otros países? ¿cuál es la perspectiva de conectividad generalizada para todos y en qué condiciones accederán a ella las poblaciones más vulnerables? ¿qué materiales impresos y digitales se entregará a los estudiantes para el aprendizjes colaborativo y el autoaprendizaje?
4. Finalmente, en agosto se difundió el documento “Consensos por el Perú” del Foro del Acuerdo Nacional. Su importancia amerita ser tomado en cuenta en el afinamiento de las políticas del gobierno. Uno de los compromisos acordados es asegurar una educación pública y privada de calidad, una educación pública gratuita que asegure el acceso a la educación virtual. Insta a que el proceso de aprendizaje no se interrumpa por la situación de pandemia y que se sienten las bases para cerrar las brechas de igualdad de oportunidades; priorizar las competencias del currículo nacional, las estrategias para la recuperación de los alumnos, la alimentación nutritiva y soporte emocional, y reconocer al maestro, la familia y la comunidad como aliados estratégicos. Asimismo, ejecutar proyectos piloto para el retorno a clases, dotar de equipos informáticos, acceso a internet, y plataformas gratuitas a docentes y estudiantes. Ampliar el marco normativo y acelerar los procesos de democratización de la educación digital. Acompañar la trayectoria de los estudiantes, teniendo como objetivo su desarrollo personal y su incorporación al mercado laboral.