De acuerdo con la información de Consulta Amigable del MEF, al finalizar setiembre, el Sector Educación mostraba un nivel de ejecución de su Presupuesto Institucional Modificado (PIM) equivalente al 75%, principalmente por el avance de ejecución en las partidas Personal y Obligaciones Sociales y Pensiones (70,5%) y otras Obligaciones Sociales (80,4%). Pero el desafío mayor está en aquellas partidas con mayores recursos después de Personal y Obligaciones Sociales que suman el 34% del total del presupuesto y, al finalizar setiembre, sus niveles de ejecución están por debajo de lo deseado: en Adquisición de Activos no Financieros falta invertir cerca del 45% y en Bienes y Servicios el 40%. Si el objetivo es gastar el 100% del presupuesto, habría que aumentar el ritmo de ejecución de un promedio mensual de S/ 3 500 millones por mes en los tres primeros trimestres del año a S/ 5 500 millones en el último trimestre; es decir, la capacidad de gasto debería crecer en 55%.

En términos generales, la estructura presupuestal para el Sector Educación no presenta mayores variaciones, ratificándose su caracter inercial. Es verdad que no es posible realizar cambios sustantivos de un año para otro, pero es conveniente plantearse unas metas de mediano y largo plazo de lo que se aspiraría como estructura pues de lo contrario las modificaciones que se vayan produciendo podrían darse a ciegas y no en la línea de lo que se quiere como cambios trascendentes en el sistema educativo. Un ejemplo de esa ausencia de planificación de mayor plazo puede observarse con lo sucedido durante los años 2010-2024. La participación de la partida Personal y Obligaciones Sociales se mantuvo casi sin variación (0,4% menos), mientras el mayor aumento se dio en Adquisición de Activos no Financieros (5,9%) y las caídas se produjeron en Bienes y Servicios (8,6% menos) y en el conjunto de las otras partidas relacionadas con Pensiones y Obligaciones Sociales, Donaciones y Transferencias Corrientes y de Capital, Adquisición de Activos Financieros y Otros Gastos (en conjunto se redujeron en 3,1%).

Es difícil aspirar una asignación del 6% del PBI con los niveles de ejecución del presupuesto del Sector Educación. Además, habría que interrogarse si es el PBI el que mide con mayor objetividad las necesidades de presupuesto. Lo aconsejable sería un indicador que establezca las necesidades de recursos partir de costos por estudiante y por escuela definidos en función de cada contexto, tipo de población e inversión en aquellos factores en los que las evidencias científicas y técnicas muestran que son los más determinantes en la mejora de la calidad, equidad, inclusión y resultados educativos.

Asimismo, será difícil mejorar los niveles de ejecución sino se estimulan altos niveles de eficiencia y responsabilidad política, gerencial y de rendición de cuentas por productos y resultados. Son varios los ejemplos de decisiones equivocadas, de alto costo y pobre impacto que deberían evitarse. La capacitación de los funcionarios para la gerencia educativa y para el incremento sustantivo de la capacidad y la calidad de gasto en todas las unidades ejecutoras debería responder a un planeamiento de largo alcance ya que la tendencia histórica ilustra que el sector devuelve al Tesoro Público entre el ocho y doce por ciento del presupuesto institucional modificado cada año; por lo tanto, la suma de los recursos no gastados, en diez años equivale a no gastar el presupuesto de todo un año en Educación.

Cuelllos de botella

Gastos en Personal. En valores nominales, estos gastos han seguido el ritmo de crecimiento del presupuesto total del Sector: ambos se cuatruplicaron en los últimos catorce años, facilitaron que las remuneraciones íntegras mensuales del magisterio estatal de la educación básica y técnico productiva se duplicaran, que entre el 2010 y 2023 el personal docente de la educación básica regular pública aumente en cerca de 95 mil mientras que la matrícula crecía en 345 mil estudiantes, lo que sgnifica un descenso de la relación alumnos/profesor de 20.65 a 16.49. En otras palabras, durante ese período, aumentaba un docente por cada 3,6 nuevos alumnos, lo cual no resulta fácil ni justificado de entender. La creación de una plaza docente procede normalmente ante un incremento de 25 a 30 alumnos, además que los resultados de las evaluaciones a estudiantes y docentes indican que no hubo una mejora en la dimensión que significa el esfuerzo financiero de reducción de la carga docente.

Urge revisar la política de crecimiento de la administración y del personal docente, así como las políticas remunerativas. Por un lado, porque los programas de Planeamiento Guberbamental y de Gestión, que dan una idea del crecimiento burocrático, se multiplicaron por 4,2 desde el 2010; en segundo lugar, porque el Congreso de la República está emitiendo disposiciones concebidas más por interés de política partidaria o personal que por mejorar la calidad del servicio. Lo grave es que están llevando a una indisciplina fiscal que debe evitarse. Sobre este tema, el Marco Macroeconómico Multianual 2025-2028 advierte que en los últimos años se han venido disponiendo incrementos salariales en Educación y Salud sin evaluaciones exhaustivas de sostenibilidad presupuestal y fiscal, lo que contribuye a incrementar el déficit fiscal. Esta preocupación ha sido compartida por el Presidente del Banco Central del Reserva quien ha criticado a las autoridades que piensan que puede gastarse casi sin límites.

En tercer lugar, las políticas de personal deben considerar la perspectiva demográfica. Todas las proyecciones en Perú, América Latina y el mundo, coinciden en que la tasa de crecimiento de la población menor de 15 años continuará decreciendo, contrariamente a lo que sucede con la población de más de 65 años, cuya perspectiva es de aumento. En el Perú podrá suceder lo que ya ocurrió en España y ahora en países como Colombia, que como consecuencia del comportamiento demográfico, experimentan el cierre de varios centros de enseñanza básica públicos y privados por falta de alumnos. Se necesitarán más docentes, pero con el perfil y tipos de oferta que responden a otra estructura y comprometidos con elevar el nivel de aprendizajes de sus estudiantes. La prudencia y decisiones bien pensadas en la ejecución de los gastos de personal es indispensable.  

Gastos en infraestructura y equipamiento. Las inversiones en activos no financieros fueron la prioridad del presupuesto. Su asignación se multiplicó por 3,1 veces desde el 2010 no obstante que la eficiencia en la ejecución del gasto no fue la deseada. En valores nominales, desde ese año hasta el 2024 se autorizaron presupuestos por valor de S/ 112 226 millones habiéndose ejecutado S/ 73 163 millones; es decir, el 65%. Comparados los niveles de ejecución por períodos fiscales se encuentra que entre los años 2010-2015 el promedio de ejecución fue del 64,4% y entre los años 2018-2023 aumentó al 68,8%.

Si bien mejoró la capacidad de gasto, es impostergable evitar que suceda lo ocurrido desde el 2010 con una devolución de alrededor del 35% del PIM asignado en esta partida. ¿Cuánto habrían mejorado las condiciones de los locales escolares si se hubiesen gastado los casi 40 mil millones no invertidos?. Sin gasto eficiente es dificil reducir rápidamente el déficit de locales en mal estado.  Hay que ser rigurosos en la ejecución y transparencia en el uso de los recursos públicos, pero también demandar que las normas de ejecución presupuestaria emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas faciliten ejecutar el gasto en territorios en donde es muy difícil hacerlo. La experiencia internacional muestra que transferir recursos a las comunidades alejadas, donde difícilmente llega la empresa, da buenos resultados en la construcción, mejora y mantenimiento de las escuelas.

Gastos en Bienes y Servicios. Han sido los recursos más sacrificados. Frente a como crecieron los Activos no Financieros, los Bienes y Servicios no llegaron siquiera a duplicarse (1,9%). Además, es una partida en la que tampoco se tuvo una adecuada ejecución presupuestal: de los S/ 59 668 millones presupuestos acumulados desde el 2010 al 2024, se gastó el 85,7%. Lamentable porque sus recursos incluyen actividades de capacitación, compra de material educativo y para la gestión, servicios para el funcionamiento, mantenimiento y seguridad, comunicaciones, etc. institucionales. En otras palabras, los más afectados fueron los factores pedagógicos y de gestión vinculados con la mejora de la calidad, equidad e inclusión de los servicios.

Un ejemplo se relaciona con recursos los destinados a la dotación de materiales y útiles de enseñanza para la educación básica. Luego que en el período 2015-2019 la inversión promedio anual fuera de S/ 252,2 millones, en el período 2020-2024 descendió a S/ 72,4 millones. En especial, preocupa la caída de la asignación en textos escolares y otros materiales impresos que en el período 2020-2024 solo registró un promedio de inversión anual de S/ 4,4 millones; es decir, menos de S/ 1 por estudiante. El proyecto de Presupuesto para el 2025 proyecta que la inversión en materiales y útiles de enseñanza continúe reduciéndose a S/ 77 millones. Preocupa además porque no solo disminuyen los recursos sino que en lo que va del 2024, la partida de materiales y útiles de enseñanza solo ha invertido el 24,5% hasta fines de setiembre.

Otro ejemplo es el de capacitación, muchas veces descentralizada pero sin efectivos mecanismos de monitoreo de la calidad de la misma y de los impactos que puede tener en las prácticas docentes. Los millones de soles que se han invertido en capacitación en casi tres décadas no han sido suficientes para que el magisterio estatal sea competente en la aplicación del enfoque de competencias y su correspondiente evaluación.

Perspectiva presupuestal

Para el Año Fiscal 2025 el proyecto de Presupuesto del Sector Público se fija en S/ 255 801 millones. Entre los supuestos en que se sustenta la cifra son: el PBI real crecería en 3,1%, la balanza comercial sería favorable, habría una recuperación de la demanda interna y de inversión en proyectos mineros y de infraestructura, se dinamizaría la inversión pública y se recuperarían las expectativas empresariales. El entorno externo se proyecta favorable en cuanto a precios de las materias primas y en cuanto a la recuperación de la demanda externa de nuestros socios comerciales.

Para la función deEducación se destinan S/ 49 611 millones, que representan el 19,7% del total. En comparación con el 2024 el Sector incrementa sus recursos en S/ 3 105 millones, es decir, en 6,7% y eleva su participación en el Presupuesto total en 0,4%. De la cifra asignada, el 64,3% corresponde a Programas Presupuestales, el 11,8% a las Acciones Centrales y el 23,9% a Acciones Presupuestales que no resultan en Resultados. El Programa de mayor asignación es Logros de Aprendizaje de Estudiantes de la Educación Básica Regular con S/ 24 345 millones (49% del Presupuesto del Sector). En comparación con la cifra autorizada el 2024 se reduce en S/ 49 millones. El segundo de mayor Programa es Formación Universitaria de Pregrado que cuenta con S/ 4 312 millones (9,3% del presupuesto total). Con relación al año 2024 muestra una redución de S/ 236 millones, la mayor entre los Programas Presupuestales. El Programa Acceso y Permanencia de Población con Alto Rendimiento Académico a una Educación Superior de Calidad, tiene una asignación de S/ 1 280 millones con un incremento de 34,5% respecto del 2024 e  incluye el financiamiento de la continuidad de los estudios de más de 31 mil becarios de Beca 18 y Beca Permanencia 27. Para el Programa Fortalecimiento de la Educación Superior Tecnológica se presupuestan S/ 591 millones con un incremento de 28,2%. Por otro lado, se consideran S/ 335 millones para el Programa Incremento en el Acceso de la Población a los Servicios Educativos Públicos de la Educación Básica.

Asignación en las reales prioridades de la educación, adecuada gerencia de recursos, calificación de cuadros para el eficiente manejo presupuestal, normas que consideren la existencia de un Perú de condiciones muy heterogéneas, descentralización en donde se pueda optimizar el gasto y llegar a poblaciones altamente vulnerables, son entre otras, reformas que deben darse en el presupuesto.