El siguiente artículo ha sido preparado en colaboración con el sociologo Néstor Valdivia, de GRADE, y publicado por FORO EDUCATIVO. Analiza la experiencia peruana de descentralización educativa, desde sus inicios, en la década de los sesenta en el siglo pasado, llegado a lo más reciente. Particular énfasis se presta a la actuación de las UGEL y su rol en los destinos de la educación nacional. (Ver: FORO EDUCATIVO: (DIAZ, Hugo; VALDIVIA, Néstor. Descentralización educativa y niveles intermedios: algunos temas pendientes sobre el rol de las UGEL. Revista Foro Educativo, 4(12): 26-35, Diciembre 2007)

Antecedentes de la descentralización educativa

Educación es uno de los sectores donde se han plasmado mayores iniciativas orientadas a la descentralización del Estado en el Perú. Sin embargo, este proceso de larga data ha estado marcado por dos características centrales. En primer lugar, ha carecido de una visión del modelo de gestión a alcanzar y ha estado sujeto a la improvisación y la falta de continuidad. En segundo lugar, en estricto sentido, se ha tratado más bien de una desconcentración de funciones administrativas, cuyos objetivos se han orientado sobre todo a una mejor gestión administrativa antes que a la búsqueda de una mayor equidad y calidad de la educación en el país. Lo curioso -o dramático- del caso es que pese a los esfuerzos realizados, la administración del sistema educativo peruano sigue teniendo un alto grado de burocratismo e ineficiencia en su funcionamiento.

Creadas en 1962, las primeras Direcciones Regionales de Educación empezaron a crecer rápidamente. En 1971 el país estaba dividido en nueve regiones educativas y cada región en un número variable de zonas cuyo total nacional era de 33. La función esencial de las Direcciones Regionales era encargarse del funcionamiento de la red escolar de la región adaptando las normas nacionales a las características específicas de su ámbito. Las autoridades de zona constituían un nivel subordinado que se precisaba para hacer funcionar el sistema escolar.

En 1977 las Direcciones Regionales de Educación continuaban siendo nueve pero las Direcciones Zonales 27. Más tarde las Direcciones Zonales se convertirán en Unidades de Servicios Educativos (USE). A principios de los ochenta se desactiva la nuclearización que había sido puesta en marcha en 1972; en 1986 nacen las Áreas de Desarrollo Educativo que funcionarán por breve tiempo, y, finalmente, las USE cambian de nombre convirtiéndose en Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL). Actualmente existen 206 UGEL distribuidas en 26 Direcciones Regionales de Educación.

Hubo momentos en que el caos administrativo era incontrolable por falta de una visión del tipo de estructura de gestión que debería requerir el sistema educativo. Direcciones Regionales con y sin área de ejecución, es decir, administrando centros educativos; Subdirecciones de Región en unas y en otras no; Unidades de Servicios Educativos en unas Regiones mientras en otras -además de esos órganos- habían Áreas de Desarrollo Educativo.

Los noventa son años de nuevos intentos de reforma de las estructuras de la administración. La equidad y la calidad, como políticas, toman más importancia. Una primera iniciativa de reforma fue municipalizar la educación. Para ello se aprobaron en 1992 tres normas que perseguían cambios substanciales en la conducción del sistema educativo; entre ellos, transferir la administración de centros educativos a Consejos Comunales de Educación, creados como entidades de derecho privado; asignar recursos a las escuelas en base al promedio de alumnos que asiste mensualmente a clases; e instaurar un sistema de evaluación de calidad de la enseñanza de los centros estatales. Se dieron las leyes pero rápidamente fueron derogadas.

Uno de los proyectos más trascendentes de reforma de gestión descentralizada fue el iniciado en 1996 con la Resolución Ministerial Nº 016. Se propuso un modelo cuya finalidad era dar mayor capacidad de decisiones a la institución educativa; por ejemplo, permitir que ésta decida libremente hasta un tercio del tiempo de programación curricular, su estilo de gestión y sus propuestas de desarrollo institucional en el proyecto educativo; y que su director decida el calendario escolar y las estructuras de los planes anuales. La intención de otorgar mayor autonomía a las instituciones educativas se mantiene hasta el presente. La dificultad está en que esa autonomía requiere tiempo, dotación de capacidades para ejercerla y reformas que afecten el poder de decisión de las instancias superiores de la administración. Como ello no sucedió, los avances son aún limitados.

La actual descentralización educativa

La última iniciativa encaminada a lograr descentralización política y administrativa del país se ha dado en el año 2002 y en los años sucesivos. Para dirigir la descentralización de la administración pública se creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND). Siguiendo las normas de este organismo, el Ministerio de Educación formuló un Plan de Transferencia de activos y presupuestos a los Gobiernos Regionales. Es un plan cuya ejecución se fue difiriendo reiteradas veces, en parte por la falta de liderazgo que el CND vino mostrando en el cumplimiento de sus funciones. Es una de las razones por las que el CND fue replanteado en su estructura, pasando a ser un órgano descentralizado de la Presidencia del Consejo de Ministros.

El marco normativo de la actual descentralización de la educación está dado por las siguientes normas: la Ley 27680 de Reforma Constitucional del Capítulo XIV sobre Descentralización, la Ley de Bases de la Descentralización 27783 (LBD), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 27867 (LGR), Ley Orgánica de Municipalidades 27972 (LOM) y la Ley General de Educación 28044 (LGE).

La normatividad del actual proceso de descentralización de la administración pública señala que éste debe realizarse por etapas, en forma progresiva y ordenada, con criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos hacia los Gobiernos Regionales y Locales que asumen cinco tipos de funciones: normativa y reguladora, de planeamiento, administrativa y ejecutora, de promoción de las inversiones, y de supervisión, evaluación y control.

En relación al Sector Educación, las leyes que norman el funcionamiento de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales establecen el ejercicio de tres tipos de competencias: exclusivas, compartidas y delegadas. Las primeras aseguran el cumplimiento de las políticas y metas nacionales de educación. Asimismo, fijan la autoridad técnica y funcional del Ministerio sobre las Direcciones Regionales de Educación y sobre las Unidades de Gestión Educativa Local.

Según el artículo 36 de la LBD 27783, los Gobiernos Regionales ejercen competencias compartidas en materia de educación, referidas a la “gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo”. También se establecen competencias compartidas en relación a la “difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales”.

El artículo 47 de la LGR 27867 señala una serie de funciones específicas (que pueden ser exclusivas o compartidas) en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación. Entre las principales se puede mencionar la de formular, ejecutar y evaluar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación. También la de diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, así como los programas de desarrollo de la cultura, ciencia y tecnología, y el deporte, en concordancia con la política educativa nacional. Por otro lado, se les encarga a los Gobiernos Regionales la función de “diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica”.

Se establece que los Gobiernos Regionales deben “promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educación inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinación con el Gobierno Local” y en concordancia con las políticas del sector correspondiente. Están además encargados de propiciar la formación de redes de instituciones educativas, en coordinación con el Ministerio de Educación; así como de ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas de alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales.

Se les encarga la tarea de de diseñar e implementar las políticas de infraestructura y equipamiento, en coordinación con los Gobiernos Locales, y de llevar a cabo procesos de profesionalización, capacitación y actualización del personal docente y administrativo del sector. Por último, se establece como una función adicional el “articular, asesorar y monitorear en el campo pedagógico y administrativo a las unidades de gestión local”.

Al igual que en el caso de los Gobiernos Regionales, en la LBD 27783 también se fijan competencias compartidas de los Gobiernos Locales en relación a la educación. El artículo 43 de dicha ley establece explícitamente su “participación en la gestión educativa conforme lo determine la ley de la materia”, así como en materia de cultura, turismo, recreación y deporte.

El artículo 82 de la LOM 27972 fija veinte competencias y funciones en materia de educación, cultura, deportes y recreación, que Gobiernos Locales deben compartir con el Gobierno nacional (a través del Ministerio de Educación) y el Gobierno Regional. Entre ellas, se pueden mencionar el diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Local, en coordinación con la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativas, “contribuyendo en la política educativa regional y nacional con un enfoque y acción intersectorial”. También se les asigna la tarea de promover la diversificación curricular, “incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica”. Así como la de “monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdicción, en coordinación con la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativas, según corresponda, fortaleciendo su autonomía institucional”. Además, están facultadas para  construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdicción, y de apoyar la incorporación y el desarrollo de nuevas tecnologías para el mejoramiento del sistema educativo. Deben promover, coordinar, ejecutar y evaluar -junto con los gobiernos regionales- los programas de alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales. Y deben apoyar la creación de redes educativas como expresión de participación y cooperación entre los centros y los programas educativos de su jurisdicción.

También se les faculta la tarea de impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación, “a fin de generar acuerdos concertados y promover la vigilancia y el control ciudadanos”. Y se les asigna las funciones de “organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias, distritos y centros poblados” y de “promover actividades culturales diversas”, así como “la consolidación de una cultura de ciudadanía democrática y fortalecer la identidad cultural de la población campesina, nativa y afroperuana”.

El actual proceso de descentralización se ha caracterizado por el desorden y la incoherencia normativa, y por no haber respetado el carácter gradual de la transferencia de competencias a los niveles subnacionales. En efecto, no se ha cumplido a cabalidad el cronograma inicialmente previsto en la LGR 27867 que disponía una previa acreditación en el manejo de competencias especializadas -vale decir, aquéllas que por su naturaleza requieren de un nivel previo de calificación y capacidad para asumirlas-. Si bien el sector Educación había previsto que las transferencias se iniciarían en el 2006, ya desde años atrás se había descentralizado la mayor parte de ellas. Además, a partir del anuncio del gobierno del shock descentralizador en Octubre de 2006, en la actualidad se viene culminando la transferencia a los Gobiernos Regionales de las 185 funciones sectoriales establecidas por la LGR. El problema es que este proceso no ha sido acompañado con la entrega de recursos financieros y técnicos, ni la debida capacitación y asistencia técnica[1].

Por otro lado, como han señalado diversos especialistas, el proceso de descentralización en curso adolece de una inconsistencia normativa, una confusión de funciones y competencias, y una falta de claridad de los ámbitos que corresponden a cada nivel. Veamos a continuación cómo eso afecta en particular a los niveles intermedios de la gestión educativa.

La descentralización educativa y los niveles intermedios

Las transformaciones planteadas a partir del proceso de descentralización no han aclarado los roles de los organismos intermedios de la educación y sus relaciones con el Ministerio de Educación y con los Gobiernos Regionales. Incluso, existe el peligro de complicar aún más el esquema organizativo y funcional del sistema educativo con iniciativas aisladas y desarticuladas que no responden a una concepción de gestión estratégica del sector -como parece ser el caso del Programa Piloto de municipalización educativa, como se verá luego-.

Las Direcciones Regionales de Educación siguen teniendo la misma estructura que una Unidad de Gestión Educativa Local y algunas de ellas continúan administrando centros educativos. Si bien una parte importante de las UGEL son unidades ejecutoras del presupuesto, todavía existe otra parte cuyo presupuesto es administrado por la Dirección Regional de Educación.

Por otro lado, existe una superposición de funciones entre los Gobiernos Locales y las UGEL principalmente debido a un exceso de funciones compartidas de las municipalidades establecidas a partir de la LOM -las cuales fueron señaladas en el acápite anterior-. Una comparación de las funciones municipales estipuladas del artículo 82 de esta última y las funciones de la UGEL señaladas en el artículo 74 de la Ley General de Educación 28044, pone en evidencia este problema de superposición por lo menos en relación a los siguientes puntos:

•          Diseño, la ejecución y la evaluación del Proyecto Educativo Local.

•          Diversificación curricular.

•          Monitoreo de la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas.

•          Construcción, equipamiento y mantenimiento de la infraestructura de los locales educativos de la jurisdicción.

•          Apoyo a la creación de redes educativas.

•          Impulso y organización del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE).

•          Apoyo a la incorporación y el desarrollo de nuevas tecnologías educativas.

•          Promoción, coordinación, ejecución y evaluación de los programas de alfabetización.

Aunque acá no se hará un recuento pormenorizado de cada una de las funciones señaladas -dado que para el detalle respectivo se puede consultar el referido artículo de la LGE 28044-, sí se pueden señalar a modo de ejemplo los siguientes. Por un lado, la LGE 28044 fija como una función de la UGEL el “diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo de su jurisdicción en concordancia con los Proyectos Educativos Regionales y Nacionales y con el aporte, en lo que corresponda, de los Gobiernos Locales”.  Asimismo establece la función de “regular y supervisar las actividades y servicios que brindan las Instituciones Educativas, preservando su autonomía institucional”, y “asesorar la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdicción, fortaleciendo su autonomía institucional”. Además, señala que la UGEL deberá “determinar las necesidades de infraestructura y equipamiento, así como participar en su construcción y mantenimiento, en coordinación y con el apoyo del gobierno local y regional”. Y, finalmente, también le asigna como función el impulsar la actividad del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), a fin de generar acuerdos y promover la vigilancia ciudadana.

Como se observa, teniendo en cuenta lo señalado en el acápite anterior, se trata de funciones que también son asignadas a los Gobiernos Locales.

Esta confusión de niveles y superposición de funciones puede agravar un problema ya detectado: la profusión de normas inspiradas en un estilo burocrático-controlista. En el sector Educación -probablemente más que en ningún otro- son varios los niveles y actores que producen normas para regular el sistema, y -lo que es peor- esto se hace de modo inorgánico y desordenado creando mayores problemas burocráticos y restando agilidad a la gestión.

Otro problema central que la descentralización educativa deberá enfrentar es la baja capacidad de gestión y la escasez de recursos de los órganos intermedios. Al respecto, una investigación realizada sobre el tema da cuenta de una serie de problemas de las UGEL, los mismos que pueden ser resumidos en los siguientes puntos[2]:

• Problemas de contradicciones, vacíos o desfases de normas que complican la gestión (en un marco normativo no sólo engorroso sino además incoherente).
• La existencia de un estilo formalista y burocrático donde predomina el afán de control desde “arriba” (antes que la búsqueda de eficiencia), haciendo más lenta la gestión por la necesidad de la observancia detallista de la norma o generando inacción por miedo a las sanciones posteriores.
• Un desfase entre el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y la necesidad real de recursos humanos, donde acaba recurriéndose a los contratos -que generan inestabilidad y cambios permanentes- y al recurso del personal “destacado” desde las escuelas (muchas veces con problemas administrativos o de bajo desempeño, o faltas éticas en su comportamiento).
• Una baja calidad e idoneidad técnica y profesional del personal, dado que si bien una parte cuenta con formación y experiencia profesional, otra parte importante no la tiene (sobre todo, personal antiguo y nombrado).
• Existencia de malas condiciones de trabajo y bajas remuneraciones (siendo menor la remuneración de un funcionario o un especialista de la UGEL que la de un docente de aula), y falta de incentivos y de sistemas de evaluación efectivos.
• Dificultades para el cumplimiento de Planes de trabajo de parte de los Jefes de Área y funcionarios debido no sólo a la falta de tiempo y recursos, sino a una desarticulación de la planificación de la gestión con instancias superiores (Ministerio y DRE).
• Escaso presupuesto de la UGEL (que impide contar con materiales y recursos básicos como movilidad), lo cual condiciona en gran medida el cumplimiento de sus metas.
• Una excesiva carga de trabajo de los especialistas para realizar su trabajo de visitas a las escuelas (por ejemplo, en el caso de la UGEL Chincha, en el nivel de primaria había 2 especialistas para atender 117 instituciones educativas), lo cual impide realizar una supervisión y asesoría a todas ellas.
• La atención de prioridades formales y administrativas en la UGEL que genera un descuido de los aspectos fundamentales relacionados a lo institucional y lo pedagógico. A pesar que los órganos intermedios de la educación deben cumplir un rol fundamentalmente técnico-pedagógico, son unidades con predominio de personal que cumple funciones fundamentalmente de carácter administrativo.
• La escasa supervisión que realizan los especialistas a las escuelas está centrada en lo formal (envío y recepción de documentos), y no en lo sustantivo (asesoría y acompañamiento pedagógico).
• Una baja calidad de la capacitación promovida desde la UGEL hacia las escuelas debido a la falta de pertinencia y el uso de métodos inadecuados.

Se concluye que bajo las condiciones actuales las UGEL tienen serias limitaciones para coadyuvar a un proceso de mejora de la calidad educativa en las escuelas y el logro de una mayor equidad de la educación en el país. Ni la descentralización, ni su versión “municipalizada”, en sí mismas, van a resolver este problema, si es que no se prevé una serie de correctivos que apunten a solucionar cuatro cuestiones fundamentales: 1) una reforma profunda de los sistemas administración y de gestión dentro de estos organismos; 2) un ordenamiento normativo que logre la racionalización y simplificación administrativa y la agilización de la gestión; 3) el incremento de recursos económicos y el buen uso de los actualmente disponibles -para lograr llegar a todas las escuelas, particularmente aquéllas con mayores problemas de aprendizaje, generalmente las más precarias y con alumnado pobre-; y 4) una mejora del nivel de la capacitación ofrecida a las escuelas y de la calidad de los recursos humanos encargados de la supervisión y asesoría pedagógica de las escuelas.

Descentralización y municipalización de la educación

Teniendo como antesala el anuncio realizado por el presidente Alan García en el discurso de Fiestas Patrias del año 2006, mediante el Decreto Supremo 078-2006-PCM se estableció la implementación de un Programa Piloto de municipalización de la educación en los niveles de inicial y primaria. Este programa se ha venido llevando a cabo desde Enero 2007 y comprendió inicialmente 56 municipalidades distritales de distintos lugares del país[3].

Son varias las críticas que ha recibido la propuesta de municipalizar la educación en el país. Principalmente éstas apuntan a señalar la baja capacidad de gestión que tiene la mayor parte de municipalidades y los peligros que implicaría la existencia de fuertes diferencias de recursos entre ellas, pudiendo ahondarse la desigualdad educativa entre zonas, distritos y regiones con mayores o menores niveles de pobreza.

Sin embargo, éstas no son las únicas observaciones planteadas a la iniciativa del gobierno, destacan también aquéllas que señalan la falta de coherencia entre la propuesta de municipalización y la concepción prevaleciente en el proceso de descentralización iniciado hace unos años. Por un lado, se tiene que la Ley de Bases de la Descentralización (LBD), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LGR) y la Ley General de Educación (LGE) fijan un marco general de descentralización educativa donde los gobiernos regionales cumplen un rol preponderante y la institución educativa se constituye en el eje de la gestión educativa descentralizada. Sin embargo, la propuesta de municipalización establece el centro de la gestión educativa en los Gobiernos Locales. Para ello recurre a los resquicios que dejan las ambivalencias y las contradicciones que surgen a partir de la dación de la Ley Orgánica de Municipalidades y la superposición de funciones que se genera.

La propuesta de municipalización -al menos a nivel del programa piloto- no resuelve la tensión generada a partir de la superposición de funciones entre UGEL y gobiernos locales, sino más bien agrega mayor confusión al esquema descentralizador. El Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y los Lineamientos del Plan Piloto 2007 dados por el Ministerio de Educación establecieron la creación del Consejo Educativo Municipal – CEM como el órgano directivo de la gestión educativa municipalizada. Aunque la definición de las funciones específicas de esta instancia no está aún del todo normativamente definida -como varios aspectos de la propuesta en general-, existen varios indicios que permiten suponer que el CEM ejercerá una serie de atribuciones similares a las que tienen actualmente las UGEL. Esto se hace evidente al hacer una revisión de las principales funciones asignadas al CEM[4]: a) establecer los lineamientos de política educativa en el ámbito distrital; b) dirigir las acciones de gestión pedagógica, institucional y administrativa en la jurisdicción; c) aprobar la ejecución y evaluación de los planes educativos de corto y mediano plazo, así como el presupuesto de la gestión educativa descentralizada; d) velar por el cumplimiento de los objetivos y metas del servicio educativo en el ámbito municipal; e) establecer indicadores que permita evaluar y verificar el nivel de mejora de la calidad educativa; f) promover y aprobar las acciones de capacitación a docentes y directivos de las instituciones educativas; g) establecer mecanismos de transparencia, vigilancia y rendición de cuentas de los resultados de la gestión educativa descentralizada; h) impulsar el cumplimiento de las horas efectivas de clase (trabajo pedagógico) en las instituciones educativas, i) coordinar con el Ministerio de Educación, Gobierno Regional, Dirección Regional de Educación y la Unidad de Gestión Educativa Local el apoyo y asesoramiento requerido para fortalecer la autonomía de las instituciones educativas y la mejora de calidad educativa.

El diseño de una gestión municipalizada establece funciones de los Gobiernos Locales que duplican no sólo las funciones que actualmente ejercen las UGEL, sino también las que deberán cumplir los Consejos de Participación Local de Educación (COPALE) -ver Art. 50 del Reglamento de la Gestión del Sistema Educativo establecido en el D.S. 009-2005-ED-. Como bien concluye Verónica Alvarado[5], esta duplicidad se producirá a tres niveles: en la elaboración y evaluación de los proyectos educativos locales, en la elaboración y evaluación del presupuesto educativo local, y en el establecimiento de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de la gestión educativa descentralizada.

En este contexto, no queda claramente definido el rol que cumplirán las instancias intermedias del sistema educativo -específicamente, las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local-, no sólo durante el proceso de la experiencia piloto sino -sobre todo- en un sistema de gestión municipalizada.

Como un reciente trabajo de Muñoz, Cuenca y Andrade (2007) señala, “existe una falta de unidad de criterios y una duplicidad de funciones entre las UGEL y las municipalidades. Por ello, es necesario precisar, en primer término, las funciones que le corresponden a cada uno de estos niveles, teniendo en cuenta el diseño de la descentralización puesto en marcha. No hacerlo generará problemas para asumir responsabilidades y garantizar una gestión eficiente del servicio educativo” [6].

En general, la impresión es que ha habido improvisación y falta de claridad en el diseño de la propuesta de municipalización. En algún momento los funcionarios encargados de la dirección de este proceso han hablado de dejar abierta la posibilidad para ensayar posibles esquemas de gestión, aunque no queda claro por qué se tiene previsto una etapa de “expansión” del proceso hacia el año 2009 -dejando poco tiempo para el desarrollo de carácter experimental de la propuesta-.

En cualquier caso, bajo las condiciones en las que se ha manejado el proceso, es probable que la indefinición de roles y competencias genere conflictos entre las distintas instancias involucradas; asimismo, que las esperadas resistencias desde el Ministerio y los órganos intermedios para transferir responsabilidades y recursos a las municipalidades se vean acrecentadas.

A modo de conclusión:  problemas pendientes en la descentralización de la gestión intermedia de la educación

1) El modelo de descentralización educativa carece de un norte de desarrollo. La característica principal ha sido la falta de continuidad y la improvisación. Persisten los mismos problemas. Las reformas administrativas carecen de un enfoque integral al faltar una visión del modelo de gestión y descentralización que se quiere alcanzar. A veces se reforma la sede central pero no el resto de la administración. Se delegan mayores responsabilidades a las escuelas pero los roles de las instancia superiores no varían. La descentralización debe implicar menos burocracia en el Ministerio de Educación, pero sus cuadros de personal no se reducen.

2)  A pesar de los esfuerzos descentralizadores, en la actualidad se tiene un Ministerio de Educación fuertemente centralizado en decisiones y recursos pero que norma en demasía, utiliza un lenguaje muy diferente al de los profesores y directores, y no cuenta con políticas sostenidas en el tiempo. El control marca la diferencia entre la administración educativa pública y privada. Para mejorar resultados, en la primera no se han creado mecanismos que obliguen a rendir cuentas a los funcionarios, técnicos y magisterio en general; tampoco se estimula el alto rendimiento, la innovación y la superación, así como no existen sanciones por la baja eficiencia y la irresponsabilidad. El exagerado legalismo se produce a pesar que la experiencia enseña que el progreso de una Nación, y por ende de su sistema educativo, dependen no tanto de las leyes sino más bien de otros factores asociados a la gestión, el financiamiento y la voluntad política.

3)  Está pendiente definir cuál será el rol de los niveles intermedios en un sistema educativo descentralizado, cuyo diseño depende a la vez del modelo de gestión y descentralización implícito -punto que no está del todo claro en la propuesta gubernamental-. En todo caso, cualquier esquema descentralizador debería implicar una reforma de los sistemas de administración y gestión del sector orientada a resolver los problemas de ineficiencia, burocratismo y escaso impacto sobre la calidad educativa. No se trata de traspasar una carga administrativa a las municipalidades, “trasladando” por así decirlo la estructura de las UGEL a los Gobiernos Locales o creando nuevas burocracias a interior de éstos, sino de resolver los problemas que hoy caracterizan el funcionamiento de esas instancias intermedias.

4) Reformar la gestión educativa a nivel de los órganos intermedios implicará modernizar y adecuar el marco normativo a un concepto de administración descentralizada; clarificar roles evitando la duplicación de llegadas a las escuelas; profesionalizar, remunerar adecuadamente a los técnicos en función de criterios de calidad del desempeño; simplificar e informatizar por lo menos los diez procedimientos más empleados en el sector para aliviar las presiones de trabajo de la administración y disminuir los niveles de corrupción. En todo caso, el eje de la reforma del organismo intermedio debe ser el área pedagógica y la calidad de llegada al centro educativo.

5)  A nivel normativo, mucho se avanzaría si se realiza una racionalización de la producción normativa, depurando y derogando normas y dispositivos legales que entorpecen la gestión. En esa línea, sería recomendable además delimitar el número de competencias compartidas. La proliferación de las mismas genera una dinámica tal en la que nadie -ninguna instancia, ni local, ni regional, ni nacional- acaba haciéndose responsable de una gestión más eficiente y una mayor calidad educativa.

6)  Los riesgos que una educación municipalizada genere mayores niveles de inequidad educativa son reales. Un reciente estudio realizado en Chile da cuenta de la profunda segmentación y desigualdad que caracteriza educación pública chilena bajo un esquema municipalizado[7]. Aún bajo un sistema descentralizado, no debe olvidarse el crucial rol redistributivo que puede cumplir el estado (central) a través de la provisión de recursos y financiamiento para compensar las desigualdades locales. Intentar una solución a los actuales problemas de las UGEL, “transfiriendo” las responsabilidades de su financiamiento a las municipalidades probablemente hará que en unos lugares (los más ricos) la supervisión y asesoría pedagógica funcione mejor, y en otros (los más pobres) peor.

7)  El Programa Piloto de municipalización debe ser asumido a plenitud en su carácter experimental: en cualquier caso, se trata de “probar” si el esquema municipalizado funciona o no, y no de plantear de antemano su ampliación y generalización. En ese sentido, tampoco debe descartarse otros modelos de gestión descentralizada. Debería existir también un margen de acción a las iniciativas de las regiones para adecuar la estructura descentralizada del sistema a sus necesidades y prioridades. Teniendo en cuenta el contexto de un país altamente heterogéneo, antes de pasar a decisión de generalizar el modelo municipalizado en un plazo medio, quizás lo recomendable sería optar por más de un modelo de gestión de escuelas.