Se aprobó en el Perú en 1963 mediante la Ley Nº 14693. En su artículo 3º establecía que a partir del año siguiente la educación será gratuita en todos los establecimientos a cargo del Estado y comprendería la exención del pago de derechos de matrícula, enseñanza, exámenes de promoción, patronato escolar y, en general, toda erogación en dinero o especie por conceptos de enseñanza o derivados de la enseñanza al plantel educacional o a quien lo represente por parte de los alumnos, sus padres o apoderados.

Meses después, el DS Nº 89 disponía que todas las escuelas primarias debían ofrecer los seis grados para que los niños de las escuelas unidocentes puedan completar ese nivel de enseñanza. La Ley y el DS generaron una expansión de la demanda de educación nunca antes vista: entre 1962 y 1968, la relación matrícula/ población demográfica se incrementó del 17,5% al 25%, el alumnado a cargo del Estado pasó de 1.5 millones a 2.7 millones y la secundaria estatal se duplicó (Fuente: Cardó, Díaz, Vargas, Malpica. Planificación y Desarrollo de la Educación en el Perú. Un análisis de la experiencia del período 1948-1985).

La gratuidad se ratificó en posteriores Constituciones y Leyes de Educación como un principio ético fundamental que garantiza que ninguna persona sea excluida del derecho a aprender por razones económicas o de otra índole. La Constitución vigente en su artículo 17º ratifica la obligatoriedad de la educación inicial, primaria y secundaria y en las instituciones del Estado que será gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza la gratuidad a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación.

Luego de 62 años de vigencia, no cabe duda del impacto en la expansión de oportunidades. La población de 25 a 34 años cuenta con 11.8 años promedio de estudio y tres de cada diez poseen educación superior. No obstante, aún queda un camino por recorrer para mejorar la escolarización en las áreas rurales donde ese grupo poblacional alcanza los 9,3 años de estudio y los que poseen educación superior el 11,5%. El analfabetismo en esas áreas afecta a casi dos de cada diez mujeres (Escale del Ministerio de Educación, datos del 2024).

Ir más allá de ampliar oportunidades

Desde la aprobación de la gratuidad hasta el presente, las condiciones de aplicación de las políticas educativas han cambiado. Con el avance científico y tecnológico los procesos de enseñar y aprender son más complejos; deben adquirirse nuevas competencias no sólo durante la estadía en la escolaridad formal sino a lo largo de toda la vida. Existen alrededor de 25 millones de jóvenes y adultos que habiendo concluido o no sus estudios formales, en varios momentos de sus vidas requerirán actualizarse o desearán adquirir nuevas competencias.

Las demandas y necesidades de financiamiento de la educación también se han multiplicado, no así la inventiva y capacidades del Estado para enfrentarlas. La economía peruana ha tenido unos momentos de relativa mejora económica y otros de dificultades. Un factor que afecta al sistema educativo es la recaudación tributaria que en lo que va de este siglo se mantuvo prácticamente invariable entre un 14% y 17% del PBI, menor que el 21,7% de promedio en América Latina y del 34% en los países de la OCDE (https://cooperaccion.org.pe/wp-content/uploads/2024/05/boletin-analisis-tributario-5.pdf). La baja recaudación tributaria obedece especialmente a que tan solo el 26,5% de los trabajadores forma parte de una empresa formal y, por lo tanto, tributa de acuerdo a ley. Según la SUNAT, el 2023 hubo un menor ingreso fiscal equivalente al 7,3% del PBI debido al incumplimento de pagos, en especial del IGV e Impuesto a la Renta. Además, se gasta más de lo que ingresa: el déficit fiscal se ubica desde hace varios años por encima de límite establecido legalmente: en el 2024 fue de 3,5%, en cambio la meta programada fue del 2% en el Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027. 

Frente a las limitaciones del financiamiento y los desafíos que va asumiendo el sistema educativo, las capacidades de reacción de la administración se han visto desbordadas. La velocidad con que creció la matrícula luego de aprobarse la gratuidad de la enseñanza obligó a reducir la jornada escolar de asistencia mañana y tarde -incluido los sábados- en las escuelas primarias y secundarias, a jornadas de solo la mañana o tarde y de lunes a viernes. Durante varias décadas se descuidó el mantenimiento de locales escolares lo que llevó a su deterioro y costos difícilmente financiables. Las políticas de creación de plazas docentes y remunerativas carecieron de planificación: en especial, en los últimos lustros las plazas docentes crecieron a mayor ritmo que la matrícula y los salarios aumentan pero se debilitan las evaluaciones de desempeño y los aprendizajes no mejoran. El descontento que desde hace varias décadas produce esta situación afecta la imagen de la carrera magisterial, la calidad de los que quieren seguirla, la formación inicial del docente carece de prioridad y aumentan las tensiones en las relaciones entre el sindicado y la administración educativa.

A ello se suman otras situaciones que debilitan el accionar de la gestión: la politización e ideologización, la débil institucionalidad y discontinuidad de las gestiones, así como el escaso interés para promover alianzas fuertes con la sociedad y el sector privado. Esto último resulta clave en un país que, como se ha expresado, no dispone del financiamiento suficiente. Más que por incentivos a su desarrollo, la educación privada ha crecido por el deseo de los padres de que sus hijos tengan una mejor educación y evitar que formen parte de la brecha de aprendizajes que separa a la escuela urbana y rural y a la pública y privada. Recordemos que hasta mediados del siglo pasado los colegios públicos competían en prestigio con los mejores privados; inclusive, los docentes de los primeros iban a evaluar a los estudiantes de los segundos. Fue una práctica que se perdió a medida que la escuela pública se masificaba y que las políticas de formación y capacitación docente se iban desplazando.

La evidencia en países en desarrollo como el nuestro es que cualquier esfuerzo que se realice para mejorar los recursos para la educación carece de impacto sino se mejora la calidad de gestión y del gasto sectorial y si el sector privado no ayuda a aliviar la presión especialmente en contextos y ofertas donde el Estado no puede cubrir la demanda total de servicios educativos. Por otro lado, cuando las bases de financiamiento público y la capacidad para buscar soluciones eficaces e innovadoras son insuficientes, es difícil el ejercicio a plenitud del principio del derecho a la educación, en todos los niveles y modalidades y con la pertinencia y calidad necesarIas. El riesgo, observado en muchos países en desarrollo es que sin alianzas fuertes con los principales actores involucrados, los resultados de la educación podrían convertirse en un factor de ahondamiento del desencanto ya observado en vez de ser un factor de movilidad social, sobre todo para los grupos más vulnerables.

Mantener la gratuidad: bajo qué alcances, una realista focalización como opción

Mantener los alcances de la gratuidad como lo dispone la Constitución es sin duda un objetivo de la mayor trascendencia. Sin embargo, no es sinónimo de garantizar el acceso a mayores oportunidades educativas ni tampoco disponer de los recursos para sostener un servicio cuya equidad y calidad requieren elevarse. Hoy en día, los recursos para cumplir con el derecho a la educación y a la gratuidad en la enseñanza pública compiten con otras prioridades: salud, seguridad, cambio climático, desarrollo tecnológico, desarrollo rural... Al interior del sistema educativo hay la urgencia de invertir para transformar, mejorar y hacer más equitativo al sistema llevándolo a estándares internacionales competitivos.

UNESCO y Global Education Monitoring Report (GEM), Banco Mundial y OCDE, entre otros, estiman que para los países latinoamericanos, esa combinación de objetivos puede significar una inversión adicional mínima entre el 0,5% y el 2% del PBI educativo per cápita durante los próximos 10 a 15 años, ciertamente, dependiendo en cada caso del nivel de desarrollo y las metas específicas. Perú tendría que elevar su inversión educativa que en los últimos años osciló entre el 3,5% a 4,5% del PBI, menor si se compara con Chile que lo incrementó entre 5% a 6% y Colombia en un 4,5% a 5%. Aumentar la inversión fuerza a corregir las limitaciones descritas en párrafos precedentes y aprovechar las posibilidades que ofrezcan el buen uso de los recursos públicos y las alianzas que se pueden hacer con las comunidades y el sector educativo privado para complementar la atención de la demanda. En especial, es imprescindible tener una base garantizada y sostenida de recaudación fiscal y combatir la evasión, elusión e informalidad. Es un desafío difícil, que toma tiempo, pero no imposible. Chile y México lograron aumentar su base tributaria en 2% y 1,5% del PBI con medidas congruentes con su contexto, basadas en la eficiencia, justicia y sostenibilidad, con sistemas que utilizan plataformas electrónicas y adoptan la facturación digital obligatoria en las operaciones comerciales, la fiscalización efectiva a partir de la mejora y análisis de datos, la efectiva aplicación de sanciones sobre personas naturales o jurídicas de alta evasión y la eliminación de exenciones que favorecen a ciertos grupos. Para el Perú no son medidas nuevas, pero no se aplican con agresividad y rigurosidad. También son claves los incentivos para formalizar pequeños negocios y microempresas; insistir en la simplificación de trámites, capacitar y ofrecer beneficios fiscales para la formalización.

Igualmente es urgente mejorar la distribución del presupuesto público, priorizar la inversión en proyectos educativos de alto impacto y atacar las rigideces y deficiencias de ejecución. Es urgente una reforma del presupuesto público a partir de: (i) mejorar los mecanismos de auditoría y de seguimiento del gasto, (ii) elevar la eficiencia, reducir costos administrativos, desperdicios y despilfarros en el uso de energía, combustibles, pasajes, materiales de oficina, equipamiento, etc., (iii) revisar los subsidios eliminando los que benefician a segmentos no vulnerables, y (v) completar la digitalización y modernización de las licitaciones y de los procesos que realicen los ciudadanos.

La tercera medida es implementar políticas integrales de gestión y académicas que mejoren el estado de la infraestructura, los recursos humanos y materiales pedagógicos, así como las capacidades en el sector educación. Los desafíos que vienen son más complejos y multifacéticos y van más allá del financiamiento. Las estrategias deberían atacar los cuellos de botella que impiden la mejora integral del sistema educativo: los problemas de infraestructura, tecnología y materiales; la evaluación y desarrollo profesional; el diseño de currículos relevantes, actualizados; la innovación e investigación; la falta de una vanguardia de especialistas para la gestión y fortalecimiento institucional. En infraestructura, donde está el mayor déficit, se podría incentivar la inversión privada y la participación comunitaria en localidades de alta vulnerabilidad para mejorar los servicios de agua y saneamiento. Una opción es promover el uso de fórmulas económicas y eficaces, como la energía solar fotovoltaica que incrementa el acceso a electricidad limpia y asequible y reduce la dependencia de combustibles fósiles.

Las plataformas digitales, la inteligencia artificial y otras tecnologías emergentes pueden facilitar la simplificación de la estructura de organización fusionando o eliminando entidades duplicadas o ineficientes y creando un sistema de rendición de cuentas sobre las metas de desempeño de cada funcionario. Brasil, Chile, Costa Rica y Colombia son ejemplos de cómo estas medidas permiten más recursos para la educación y que la gratuidad se aplique de forma más realista, no quedando sólo en el discurso y la retórica. Si lo aconsejable es no generar expectativas falsas, cabe preguntarse sino sería mejor focalizar la gratuidad con criterios claros, transparentes, inteligentes y en forma gradual, priorizando la educación básica, las áreas rurales y poblaciones vulnerables de las áreas urbanas, así como las escuelas y regiones con mayores déficits de calidad o menor acceso.