Frecuentemente se afirmaba que en el Perú la política y la economía iban por vías diferentes. Mientras la situación política iba deteriorándose, el desempeño de la economía se reconocía por su buen manejo, inclusive admirado internacionalmente por sus tasas de crecimiento y baja inflación. Esos tiempos parecen haber terminado. La crisis política, ahondó la crisis institucional, de gestión, moral e incrementó las pugnas sociales. A ello se sumaron las consecuencias del Ciclón Yaku y el Fenómeno del Niño, los conflictos geopolíticos mundiales, la desaceleración de las economías de nuestros socios comerciales más importantes y la inestabilidad de los precios de las materias primas y de los mercados financieros de las principales economías.

Un indicador que expresa cómo estos factores han afectado el desarrollo del país es el crecimiento del PBI: en agosto del 2022, el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026 estimaba que el año 2023 crecería en 3,5 por ciento; un año después, el Marco Macroeconómico 2024-2027 reducía ese crecimiento al 1,1 por ciento y, recientemente, el Ministro de Economía y Finanzas reconoció que el país está en recesión económica. Macroconsult y el Instiuto Peruano de Economía pronostican que este año podríamos cerrar con un crecimiento negativo, entre 0,2 por ciento y 0,3 por ciento. Las estimaciones para el 2024 no son alentadoras. El Niño Global, el contexto económico internacional, las guerras entre Rusia y Ucrania y en el Medio Oriente, así como las pobres expectativas de revertir los niveles de confianza y los bajos niveles de inversión privada hacen difícil pensar que la economía peruana crezca al 3 por ciento como lo plantea el Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027.

Las dudas sobre el desalentador escenario económico, social y global plantean preguntarse si afectará las previsiones del proyecto de presupuesto del sector público para el año 2024 que asciende a S/ 240 806 millones, 12 por ciento más que el 2023. Hay que recordar que sus cifras se calcularon a partir de un escenario económico mucho mejor que el que se logrará. Cumplir sus metas de crecimiento podría demandar aumentar el déficit fiscal, el endeudamiento o los impuestos. Adicionalmente el escenario de internacional se ha complicado, en especial el bélico. Una posibilidad es que tengan que aplicarse medidas de austeridad y concentrar los esfuerzos en lo más prioritario.

Presupuesto para Educación en tiempos de recesión económica

Con S/ 46 506 millones, Educación tiene la mayor asignación en el proyecto de Presupuesto para el Sector Público 2024: 19,3 por ciento. Su disponiblidad de recursos aumenta respecto del año 2023 en 10,6 por ciento. Sin embargo, más importante que aumentar el presupuesto es cómo su estructura lleva a una mejor educación para los ciudadanos. No es un tema sencillo por el carácter inercial de la asignación de recursos y porque el crecimiento y distribución del presupuesto no siempre apuntan a mejoras que permitan que los resultados de aprendizaje vayan a mejor ritmo. Un indicador de esta afirmación es que el proyecto de presupuesto 2024 para Educación es más del doble del aprobado el 2015, pero las evaluaciones de estudiantes lo que muestran es que apenas el 15 por ciento en lectura y menos del 10 por ciento de los que cursan el segundo año de secundaria logran niveles satisfactorios de aprendizaje.

La ministra de Educación, en su presentación ante el Congreso de la República (setiembre, 2023), ha establecido las seis prioridades a las que se dirigirá el presupuesto del Pliego Ministerio de Educación cuyo financiamiento asciende a S/ 11 094 millones. Del total, 46 por ciento se dirige a atender la política remunerativa, 24 por ciento la Infraestructura educativa, 14,5 por ciento la calidad educativa y cierre de la brecha digital, 12 por ciento la educación superior y menos del 3 por ciento la rectoría del Ministerio de Educación e Intervenciones y acciones pedagógicas. 

Si bien la presentación de la ministra destaca que para acciones pedagógicas hay 550 millones en el  presupuesto de los Gobiernos Regionales lo evidente es el escaso esfuerzo por atender esa necesidad. Posiblemente hay conciencia de tal limitación; el problema está en que los gastos comprometidos derivados de mejoras salariales en los años recientes hacen que las políticas remunerativas se lleven la mayor parte del presupuesto. Es cierto que ha existido necesidad de mejorar los salarios de los docentes, pero lo deseable habría sido un mejor manejo de tales mejoras y el desarrollo de la carrera pública magisterial. No hay evidencia en ningún país que los aumentos generales de remuneraciones mejoren los resultados educativos.

En su distribución por Pliegos, la característica del proyecto de presupuesto 2024 es la mayor descentralización de los recursos. Plantea que los Gobiernos Regionales asuman mayores atribuciones de pagos de la partida Personal y Obligaciones Sociales. Por ello, los presupuestos de los niveles de gestión regional y local crecen en S/ 4.6 miles de millones con relación al año 2023. En tanto, los presupuestos de las universidades nacionales aumentan su participación en el presupuesto sectorial en 1,6 por ciento, alcanzando el 15%. El SINEACE mantendrá su actual presupuesto inicial de apertura de S/ 20 millones, mientras que la Sunedu, con S/ 77 millones, logra un incremento de S/ 6 millones.

Mejorar la eficiencia del gasto. Los recursos administrados por el Ministerio de Educación, los OPD y Gobiernos Regionales tuvieron el 2022 niveles de ejecución superiores al 94 por ciento, no así los Gobiernos Locales y las universidades que solo invirtieron, en cada caso, el 64,7 por ciento y 84,5 por ciento de su presupuesto. Faltando dos meses para terminar el 2023 resta ejecutar 28 por ciento del presupuesto sectorial. El desafío es mayor para los Gobiernos Locales, las Universidades y el Ministerio de Educación a los que le falta ejecutar el 54, 38 y 35 por ciento, respectivamente.

La tendencia histórica muestra que el sector devuelve al Tesoro Público entre el 8 por ciento y 12 por ciento del presupuesto institucional modificado. Si se suman los recursos no gastados durante una década encontraremos que equivalen a todo un presupuesto anual para el sector Educación. Entre algunas razones que explican una limitada eficiencia en el gasto destacan las siguientes:

• La partida genérica con más dificultades de ejecución es Activos no Financieros. El año 2022 dejó de ejecutar el 28 por ciento y entre noviembre y diciembre le falta ejecutar el 50 por ciento. Los problemas de ejecución de esta partida están casi generalizados pero con mayor gravedad en la educación superior, la educación técnico productiva y la gestión de riesgos y desastres donde lo que resta gastar está entre el 60 por ciento y 70 por ciento.
• Territorialmente Madre de Dios es la Región que en los tres últimos años cuenta con los mejores registros de ejecución del presupuesto de activos no financieros. En el reverso, Ica, aparece constantemente como una de las regiones que menos gasta. La diferencia entre ambas puede superar el 40 por ciento. Otras regiones con bajo nivel de ejecución que deberían ser asistidas tecnicamente son Ucayali, Pasco, Junín, Cajamarca y la Provincia Constitucional del Callao.
• Entre las universidades las mejores ejecutoras de su presupuesto en lo que va del año 2023 son San Agustín, Hermilio Valdizán, San Martín, de Tumbes y Daniel Alomía Robles con niveles de ejecución entre 75 por ciento y 80 por ciento lo que hace suponer que al finalizar el año superarán el 90 por ciento de nivel de ejecución. Las que tienen más dificultades y no superan el 33 por ciento son: De la Frontera San Ignacio de Loyola, Diego Quispe, Quillabamba, Ciro Alegría, Tayacaya y Del Santa.

Distribución del proyecto de presupuesto sectorial 2024. Alrededor de las dos terceras partes del presupuesto se concentrará en catorce programas que tienen como propósito llegar a resultados medibles. El programa de mayor asignación y el más grande de todos los que financia el presupuesto público, es Logros de Aprendizaje en la Educación Básica Regular con S/ 24 394 millones que representa el 52,5 por ciento de todo el presupuesto sectorial. Sus  intervenciones se distribuyen en los tres niveles de gobierno, principalmente en gastos de capital, y persiguen resultados como los siguientes: las instituciones educativas reúnen las condiciones para el cumplimiento de horas lectivas normadas, los estudiantes de Educación Básica Regular cuenten con materiales educativos necesarios para lograr los estándares de aprendizajes y se realizan evaluaciones de los aprendizajes y de la calidad educativa. En el 2022 el nivel de ejecución del presupuesto del programa fue de 92,1 por ciento, existiendo un avance al 31 de octubre de 78,9 por ciento.

Para la Formación Universitaria de Pregrado se han programado S/ 4 368 millones. Sus resultados buscan calificar a docentes con adecuadas competencias, ejecutar programas curriculares adecuados, ofrecer servicios adecuados de apoyo al estudiante y desarrollar infraestructura y equipamiento adecuados. Los gastos de inversión se destinan principalmente a la implementación de laboratorios, bibliotecas, reparación de infraestructura, implementación de servicios sanitarios básicos, entre otros. Al respecto, la reciente publicación del Ministerio de Educación “Universidad en Cifras” revela déficits tan grandes como los que se dan en la educación básica: 60 por ciento de las aulas de las universidades públicas carecen de computadoras y proyector y una de cada tres universidades no cuenta con electricidad continua y servicios higiénicos. En el 2022 este programa ejecutó el 90 por ciento de su presupuesto, siendo el avance a octubre del 2023 de 64,4 por ciento.

El programa Acceso y Permanencia de Población con Alto Rendimiento Académico a una Educación Superior de Calidad tiene una asignación de S/ 952 millones y respecto del año 2023 crece en 30,6 por ciento. Su objetivo es resolver el bajo acceso, la permanencia y la culminación académica de la población con alto rendimiento académico y en proceso de inclusión social a una educación superior de calidad. Comprende las intervenciones de Beca 18 y Beca Permanencia, así como las de crédito educativo.  De acuerdo con los datos de Consulta Amigable del MEF, el programa tuvo una ejecución de 98,6 por ciento en el 2022 y a de octubre de 2023 su avance es de 77,6 por ciento. El más bajo nivel de ejecución se da en los créditos educativos, con 48,3 por ciento en el 2022.

Para Fortalecer la educación superior tecnológica se destinan S/ 461 millones; un tercio más de lo asignado en el 2023. Además de las inversiones en infraestructura y equipamiento, el programa incluye financiamiento para capacitación docente en competencias y gestión directiva, acciones de articulación de la oferta formativa con el sector productivo y cumplimiento de las condiciones básicas de calidad de las instituciones. Este programa ejecutó el 95 por ciento de su presupuesto el 2022 y hasta fines de octubre de 2023 el 72,6 por ciento.

Otros programas considerados en el presupuesto por resultados se pueden observar en la tabla siguiente.

Reflexión final El diagnóstico sobre el proyecto de Presupuesto para Educación 2024 lleva a insistir en la necesidad de una reforma presupuestal dirigida a suplir el carácter inercial de su formulación y dar respuestas a cuestiones que se han planteado siempre: (i) cuáles deben ser los costos de canastas básicas según territorios que permitan atender adecuadamente las necesidades de los alumnos, las aulas y las instituciones educativas; (ii) cuáles son los factores que de acuerdo a distintos contextos aportan más a los aprendizajes y que deben ser atendidos por los presupuestos; y (iii) en base a esas reflexiones cómo reestructurar el presupuesto, priorizarlo, los plazos que ello conllevará y de ser necesario, las necesidades de nuevos recursos. Por otro lado, hemos ingresado a un período que popularmente se dice “de las vacas flacas” que no sabemos cuánto durará , al cual hay adaptarse. Si esa es la perspectiva, y hay necesidad de ir transformando el sistema para no quedarse en la zaga, lo aconsejable sería pensar en reformas sin costo o muy bajo costo, la cuales pueden lograrse cambiando.