Casi al finalizar junio del 2021, se aprobó la Ley Nª 31224, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación (LOF). La norma establece, regula, determina el ámbito de competencias y estructura básica del referido ministerio encargado de conducir y ejercer la rectoría de las entidades, organismos e instituciones públicas y privadas que realizan actividades vinculadas a las establecidas en la Ley.

Con ella se crearon los Vicemisterios de Educación Básica y Educación Superior en reemplazo de los Viceministerios de Gestión Pedagógica y Gestión Institucional. En cierta medida estas nuevas dependencias son una respuesta a la necesidad de descongestionar la excesiva concentración de atribuciones a cargo del Viceministerio de Gestión Pedagógica.

El Viceministerio de Educación Básica está a cargo de la conducción, regulación y evaluación de los servicios de educación básica y educación comunitaria. Una de sus múltiples funciones es habilitar la autonomía, capacidad de innovación y funcionamiento democrático de las instituciones educativas. Otra es conducir y coordinar la innovación e incorporación de las tecnologías de la información y comunicación en la educación básica y educación comunitaria (art. 11, incisos e y f).

El Viceministerio de Educación Superior fue una de las novedades que trajo la Ley. Abarca las modalidades de educación superior tecnológica, la formación y desarrollo docente, la educación artística, la educación universitaria y la educación técnico productiva. Entre sus funciones destaca conducir, regular, supervisar, evaluar y articular el sistema de aseguramiento de la calidad de estas modalidades, así como supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las condiciones básicas de calidad y el licenciamiento en las instituciones educativas de educación técnico-productiva (art. 12 inc. e y i).

Sobre el licenciamiento de las universidades, hace pocas semanas el Poder Ejecutivo publicó una modificatoria a la Ley Universitaria en donde elimina la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) de efectuar este proceso cada seis a diez años, convirtiéndolo en permanente siempre y cuando las universidades cumplan con las condiciones básicas de calidad establecidas por el órgano rector. Asumiendo el licenciamiento un carácter permanente, la acreditación y el organismo encargado de promoverla, el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), aumentan su importancia, la que de acuerdo con la Ley Universitaria, tiene carácter voluntario.

Además de la SUNEDU y el SINEACE, como organismos públicos adscritos al Ministerio de Educación se incluyen al Instituto Peruano del Deporte (IPD) y el Organismo de Gestión de Institutos y Escuelas de Educación Superior Tecnológica Públicos (EDUCATEC).

¿Se reglamentará la LOF?

Han pasado más de tres años desde que se aprobó la LOF y el Ministerio de Educación sigue funcionando con la estructura de los Viceministerios de Gestión Pedagógica e Institucional; es decir, rigiéndose con el organigrama que comenzó a implementarse durante la gestión del ministro Jaime Saavedra, basado en el Decreto Supremo 001-2015-Minedu. Reglamentar la Ley es importante porque la LOF solo llega a establecer las funciones generales de cada uno los nuevos Viceministerios y de las Secretarías General y de Planificación Estratégica, no así de las dependencias que los constituyen.

En sus disposiciones complementarias y finales la LOF fijó un plazo de noventa días hábiles contados a partir de su publicación para presentar ante el Consejo de Ministros la propuesta de reglamento. Oficialmente no se conoce esa propuesta y, consecuentemente al haberse vencido largamente el plazo para aprobarlo el Ministerio de Educación está incumpliendo la Ley, con el agravante que cuando se aprobó la LOF, el Ministerio de Educación era el único sector que faltaba adecuarse a los alcances de la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Locales. 

También se recuerda que la organización vigente desde el 2015, en comparación con la organización previa, había realizado cambios significativos en la estructura del Ministerio de Educación buscando su modernización y fortalecimiento. Es el caso de la Secretaría de Planificación Estratégica que incorpora unidades novedosas para mejorar la disponibilidad de data para la toma de decisiones, como por ejemplo, la Unidad de Financiamiento por Desempeño y la Unidad de Calidad y Seguridad de la Información. En el Viceministerio de Gestión Pedagógica se fusionan en un solo órgano las Direcciones Generales de Educación Básica Alternativa, Intercultural Bilingüe y Rural; se divide la anterior Dirección Nacional de Educación Superior y Técnico Productiva en tres Direcciones Generales -de Desarrollo Docente, de Educación Superior Universitaria y de Educación Superior Técnico Productiva, Tecnológica y Artística-. Se crea como órgano desconcentrado la Dirección de Gestión de Recursos Educativos. En el Viceministerio de Gestión Institucional se eleva la jerarquía de la Gestión de Recursos Humanos, al igual que se establecen las Oficinas Generales de Diálogo y de Ética, Transparencia Pública y Anticorrupción. La Secretaría General es igualmente fortalecida.

Es probable que la falta de continuidad de la gestión -tuvimos nueve Ministros de Educación desde julio del 2021 cuando se aprobó la LOF-, haya incidido en que no se apruebe el Reglamento. Sean cuales fueran las razones, lo recomendable sería que el Ministerio de Educación defina su destino o decida emprender el diseño de otra propuesta. Ambas opciones tienen sus ventajas y desventajas. Además de cumplir con lo dispuesto en la Ley del Poder Ejecutivo y ser una obligación para todo el sector público, la ventaja de mantener la vigencia de la LOF es que siendo una ley marco, en el Reglamento habría mucha libertad para establecer la conformación de cada uno de los Viceministerios y Secretarías. Lo ideal es que la propuesta sea sustentada en una visión precisa, de lo que se quiere como ruta de transformación del sistema educativo para los siguientes años, lo cual todavía no se ha trabajado. Sin esa ruta se haría una reorganización de la Sede Central a ciegas.

Otras cuestiones que preocupan

En el Informe de Marzo del 2021, INIDEN señalaba que para gerenciar la educación son claves buenos sistemas de información, monitoreo y evaluación de los aprendizajes, del trabajo docente y de las instituciones educativas; prestar atención preferencial a los objetivos de inclusión y atención de la diversidad; a la presencia de las nuevas tecnologías; intensificar las relaciones con la sociedad y el mundo de la producción y las transformaciones que sufren las relaciones sociales, el mundo del trabajo y la comprensión de las relaciones humanas. Más aún, definir con claridad, qué gobierno central de la educación se necesita para dirigir una compleja diversidad y modelos de red de instituciones educativas.

La pandemia, la velocidad con que se desarrollan las tecnologías y la presión que ellas hacen para transformar los sistemas educativos obligan a reflexionar sobre los reajustes que requiere la gestión. Hoy la educación es un proceso más complejo que en el pasado en cuanto al qué y cómo enseñar y evaluar. Su misión está cada vez más retada por la aparición de nuevas modalidades de oferta, nuevas formas de agrupamiento de los estudiantes en función de sus habilidades, espacios que no solo son el aula para aprender, novedosas herramientas y recursos y nuevas expectativas sociales, además de la exigencia se ser más inclusiva, equitativa y de lograr mejores resultados. En ese propósito, son crecientes los reclamos de ir hacia procesos de transformación más intensos y, en ese escenario, revisar los roles de todas las instancias de gestión, sus competencias y responsabilidades, y los criterios de estructura y organización sectorial en las diferentes instancias territoriales y funcionales.

Cabe igualmente preguntarse si las Leyes de Bases de la Descentralización, Orgánica del Poder Ejecutivo y las Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Locales aprobadas en momentos diferentes merecerían ser actualizadas. Algunas modificaciones se han hecho en estos años, pero la pregunta es si fueron suficientes para asegurar la articulación e integración de visiones y roles de cada instancia en circunstancias como las actuales en que los intensos cambios sociales y tecnológicos plantean nuevos desafíos a la gestión estatal y revisiones más periódicas de la legislación correspondiente. En ese objetivo, conviene evaluar si lo deseable es solo implementar la LOF, que solo se limita al Ministerio de Educación, o simultáneamente emprender una reestructuración integral que cubra asimismo la administración regional y local. De poco servirá reformar el nivel central si el foco no se pone donde se brinda el servicio educativo y si no se establecen metas más ambiciosas en cuanto a descentralizar y dar más autonomía para las instituciones educativas.

En tercer lugar, no se trata solo de estructuras de organización. La gestión educativa requiere de recursos humanos talentosos incorporados a una carrera pública atractiva, meritocrática y ajena a los intereses partidarios. Necesita también aprovechar de cerca los avances tecnológicos y los estudios y experiencias que muestran lo que funciona y no funciona en favor de decisiones más acertadas. Igualmente, capacidades y reflejos para actuar con la flexibilidad adecuada, trabajar de cerca con actores de la sociedad civil, orientar y promover el tipo de innovación que se necesita e interactuar más intensamente en el marco de la globalización. Hacerlo solo será posible si se generan nuevas formas de liderazgo -distributivo de preferencia- al interior de las estructuras e instituciones del Sector y si funcionan mecanismos más eficaces de rendición de cuentas.

Son muchos los desafíos de la gestión para los años que vienen: las grandes brechas urbano-rural y por regiones; definir cómo y quién(es) van a gestionar la aplicación del principio de educación a lo largo de la vida que surgen ante las demandas derivadas del aumento de la esperanza de vida, aprovechar las ventajas de las micro-credenciales frente a los cambios de los procesos productivos y abrir oportunidades de educación y cultura para la población que dejó el sistema formal y que desea regresar al sistema.

Sobre los Viceministerios que la LOF establece, por un lado las responsabilidades asignadas al Viceministerio de Educación Básica siguen siendo bastante amplias, no obstante que ha dejado para el otro Viceministerio las que atañen a la Educación Superior y Técnico Productiva. ¿Cómo articular y dar coherencia a los productos que generen cada una de las direcciones generales y otras dependencias en esos Viceministerios?. La experiencia no es muy alentadora: la secundaria y la universidad son mundos poco comunicados y la falta de criterios comunes de evaluación en los niveles de la educación básica, son dos de tantos ejemplos del divorcio existente. Por otro lado, varias de las funciones clave de la educación superior están a cargo de la SUNEDU y el SINEACE lo cual ha debilitado el papel que ejerce la Dirección General de Educación Superior Universitaria. 

Frente a nuevos retos a los que permanentemente enfrentará el sistema educativo, la investigación e innovación resultarán claves. La gestión deberá asegurar que ellas estimulen, faciliten, apoyen y difundan experiencias que favorezcan avances sostenibles en la mejora de la calidad, equidad e inclusión. Un proceso de transformación educativa como el que demanda el cambio social y tecnológico abre la posibilidad y necesidad de trabajar en una variedad de campos de innovación.

El objetivo es acompañar más de cerca lo que se viene como futuro. Para ello, aprovechar todo el potencial de capacidades que tiene el sector; fortalecer la cooperación público-privada, de la academia y las que permiten las redes nacionales de investigadores e innovadores en todas las instancias de gestión. De la cooperación horizontal e internacional se puede aprender y compartir mucho, por supuesto haciendo las adecuaciones a las experiencias que se vienen desarrollando. Será indispensable que el sector fortalezca su institucionalidad y continuidad de gestión. Un Consejo Nacional de Educación fortalecido y con capacidad de ser la última instancia de decisión en políticas como la curricular, la evaluación docente y de los estándares de calidad en la educación superior podrá ser una opción frente a la forma como se han venido modificando las normas correspondientes. Las iniciativas privadas han dado muestras de disposición para participar en este proceso, pero necesitan una mayor apertura por parte de la administración estatal.