El 19 de junio del 2021 el gobierno del Presidente Francisco Sagasti promulgó la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación (LOF). En su momento, Ricardo Cuenca, ministro de Educación de aquel entonces, declaraba que la Ley trata de ordenar la educación en dos Viceministerios -de Educación Básica y Educación Superior- buscando fortalecer la rectoría del sector. Asimismo, procura que los gobiernos regionales, los municipios provinciales y locales, así como las instancias de gestión educativa sean igualmente beneficiados permitiéndoles realizar una mejor coordinación y un trabajo conjunto con el Poder Ejecutivo.

Posiblemente la necesidad de atender con prioridad las urgencias derivadas del enfrentamiento de la COVID-19 hicieron que la reglamentación de la LOF se vaya postergando. Lo que hoy circula es un documento de trabajo cuyo contenido está en consulta para contar posiblemente con una norma que establezca la nueva organización de la Sede Central del Ministerio. Es urgente reorganizar el Ministerio, pues en la medida en que no se cuente con una buena gestión será más difícil resolver los problemas que hoy se enfrentan.

Cabe destacar que la LOF aprobada no entra en detalles específicos de la organización los cuales formarán parte de la reglamentación correspondiente. Lo que establece principalmente son las competencias y funciones generales y compartidas del Ministerio de Educación, los grandes bloques de organización de la alta dirección con especificación de las funciones de los Viceministerios, Secretaria General, los órganos consultivos, de control institucional, defensa jurídica, administración interna y línea.

La reglamentación es una herramienta clave para el éxito futuro de la gestión, por lo que es indispensable acertar en los criterios de organización, roles y estructuras que se adopten. De ello dependerán las posibilidades de lograr un mejor enfrentamiento de los problemas mayores de la gestión sectorial e identificar las reformas necesarias para hacer frente a los principales desafíos que se vienen en los años siguientes.

Problemas mayores de la gestión sectorial

Es absolutamente crucial que la formulación del reglamento de la LOF parta de una correcta identificación de los problemas mayores de la gestión, sus causas y consecuencias si se quiere que sea más eficiente y efectiva en la solución de los graves problemas y desafíos de la educación nacional. INIDEN propone tener en cuenta algunos de los principales, como los que se describen a continuación:

1. Densa estructura de organización. En especial en el Viceministerio de Gestión Pedagógica donde, según el organigrama oficial, dependen directamente del Viceministro correspondiente once Direcciones Generales. Adicionalmente ese Viceministerio administra el presupuesto por resultados más grande en la administración pública relacionado con los logros de aprendizaje. Del Viceministerio de Gestión Institucional dependen directamente cinco Oficinas.

Actualmente la gestión pedagógica responde a un doble criterio de organización: hay direcciones asociadas a los niveles de enseñanza y otras que atienden áreas funcionales consideradas estratégicas; entre ellas las de Tecnologías Educativas, Tutoría y Orientación Educativa, Supervisión y Documentación, Educación Comunitaria y Ambiental, Educación Intercultural Bilingüe y Rural, etc. La propuesta de reglamento de la LOF propone un cambio sustantivo de los criterios de organización apostando únicamente por el criterio funcional, pero mayormente con unidades diferentes a las que ahora existen. Hace algún tiempo se intentó una reorganización del Ministerio usando similares criterios, lo que no funcionó. Una limitante es que un proyecto de reorganización que plantea cambios radicales requiere personal especializado en esos campos, por lo que habrá que evaluar si se cuenta con ellos o qué parte del personal actual podría realizar esa reconversión de funciones. Otras limitantes son que se trata de un cambio que demanda nuevos procedimientos de trabajo y, sobre todo, mucha estabilidad de gestión, lo que por ahora no es una característica que nos ha venido acompañando.

• Exceso de concentración de las decisiones en la Sede Central. Al igual que sucede en otros países, en las últimas décadas las funciones de los ministerios de Educación crecieron en número y complejidad. Las evaluaciones docentes y de estudiantes, las tecnologías digitales, el monitoreo de la calidad de las instituciones de educación básica y educación superior, así como la mayor importancia a temas relacionados con la inclusión, la interculturalidad, la atención de la diversidad, entre otros, han hecho que se creen nuevas unidades para atender esas necesidades. Como es de suponer, ha sido en las estructuras de la sede central donde resultó más fácil y/o conveniente implementarlas. Pero lo que también sucedió es que las decisiones de otras funciones aumentaron su concentración en el nivel central. Los ministerios comenzaron a asumir un protagonismo excesivo en la elaboración de las normativas, el monitoreo de muchos programas y proyectos que podrían estar a cargo de los niveles de gestión regional o local. El grado de centralismo ha afectado la capacidad de gestión de las instituciones educativas y aumentó la burocracia administrativa, sobre todo en la Sede Central. Se estima en siete mil los trabajadores que hoy dependen de esa instancia  frente a unos 1,500 que había a principios de este siglo.

La pregunta, en este caso, es si el proyecto de reglamento resuelve o atenúa los problemas de centralismo, escasa autonomía regional y local, y si reduce la burocracia en la Sede Central. Lo recomendable es efectuar una revisión de los módulos de personal que ahora rigen para las instancias de gestión central, regional y local, así como los que se dan en la práctica. Destaques, reasignaciones, contratos temporales y otros procedimientos de administración de personal terminan distorsionando los criterios de asignación, lo que produce un desbalance que merecería corregirse. No debe olvidarse que una mala distribución de funciones es generalmente el orígen de ineficiencia, baja productividad y pobres resultados.

• Ineficiencia en el cumplimiento de funciones clave. La reglamentación de la LOF puede ser la ocasión para corregir las dificultades de cumplimiento de varias de las funciones asignadas al Sector. Baste con recordar las quejas en cuanto a la atención de los problemas de infraestructura, la falta de información actualizada sobre algunos indicadores indispensables para tomar decisiones, la desactualización del escalafón docente, los retrasos en la ejecución presupuestal, la puesta en marcha de reformas esperadas hace buen tiempo como la formación docente o el descuido de algunas responsabilidades como las asociadas a la atención de jóvenes y adultos o la formación técnico-profesional. De otro lado, hay procesos que deberían ser tramitados com mayor agilidad, como son los del reconocimiento de los años de servicio, la entrega de certificados y títulos profesionales y el pago de jubilación.

Lo que sugieren estos comentarios es la necesidad que la estructura de organización de la Sede Central consideren los equipos necesarios para atender con eficiencia estas demandas. Lamentablemente los avances en cuanto a digitalización de la gestión educativa no avanzaron al ritmo deseado; tampoco la ejecución de programas que tengan como objetivo la calificación de equipos técnicos de excelencia. Son políticas que deberían ser fortalecidas prontamente y ampliarse en cobertura para beneficiar a las regiones, Ugeles e instituciones educativas. En el recuerdo quedó el único esfuerzo de formación de cuadros para la gestión educativa realizado en la década del setenta del siglo pasado, cuando aproximadamente doscientos funcionarios de la administración central, regional y local (incluidos directivos de centros educativos) fueron a prepararse en reconocidos centros de formación de América Latina, Estados Unidos y Europa.

Reformas necesarias frente a nuevos desafíos

Superar la crisis originada por la COVID-19 condujo al Perú al cierre de sus instituciones educativas de educación básica y superior durante dos años. La experiencia dejó para el país muchos aprendizajes a la vez que enormes retos para el corto y el largo plazo. Afrontarlos demanda mucha creatividad, una óptima capacidad de gestión, financiamiento adecuado y una visión de futuro respecto del camino que conviene seguir. De inmediato es una prioridad conducir al sistema educativo hacia modelos de retorno a la presencialidad o semi-presencialidad muy realistas en cuanto a factibilidad de implementación y resultados esperados para no generar excesos de confianza y expectativas. No será una tarea fácil pues muchos de los indicadores clave de desarrollo de la educación sufrieron un deterioro significativo en los dos últimos años. El rezago y el abandono escolar aumentaron, las metas de aprendizaje estuvieron lejos de cumplirse, la población terminó convencida de la necesidad de la educación presencial ante las limitaciones que fue mostrando la educación a distancia y el financiamiento para los próximos años no será fácil incrementarlo. No es que la educación a distancia deba ser descartada; lo que requiere es que sea bien organizada, con los recursos tecnológicos, conectividad y presupuestos adecuados. Es la razón por la que es urgente que la reestructuración administrativa piense las formas de adecuar las estructuras y funcionamiento de la educación presencial y no presencial a un escenario que será de cambios acelerados, de actuación en una sociedad crecientemente digitalizada y que requiere que sus aportaciones se produzcan a una velocidad mayor -o cuando menos similar- a la que experimentan los cambios sociales. Esos deberían ser referentes al momento de pensar en una organización no diseñada para lo inmediato sino pensando en lo que se enfrentará en el futuro.

Los cambios que experimentará la sociedad sugieren que el sistema educativo revise los alcances de sus principales políticas. En la perspectiva de futuro, algunas que no deberían dejar de trabajarse lo más pronto posible se describen a continuación:

1. Currículum y competencias. Es claro que todavía hay un largo camino por recorrer para que en el sistema se consolide la aplicación de un currículum por competencias y que simultáneamente no descuide la formación actitudinal, ética y en valores. Además, la pandemia ha demostrado la necesidad de revisar la prioridad de lo que es realmente importante para sociedades que vivirán avances como la cuarta revolución industrial y otros que afectarán de modo importante nuestras vidas. Ello sin descuidar la formación en ciudadanía, que debe reforzarse al igual que modelos y prácticas que vayan más allá de lo que es la atención de la población en edad escolarizada. Formar competencialmente a lo largo de la vida es una necesidad para la población en general y no solo para determinados grupos de edad ya que es una exigencia para irse adaptando a los acelerados cambios que se producirán en el mundo del empleo, la cultura y la sociedad en general. 
2. Democratización de las competencias digitales. INIDEN no se cansará en insistir que el país requiere contar con un plan de desarrollo digital, que entre otros, ofrezca respuestas a la manera como el país atenderá metas como las siguientes: capacitación digital de todos los peruanos, sin exclusión de ninguna clase y en especial para atender demandas como las exigidas por los mercados laborales y empresas como las PYMES, la formación de especialistas en los diversos campos de las tecnologías digitales, al igual que de los docentes y estudiantes en el uso pertinente de estas herramientas.
3. Perspectiva del desarrollo profesional docente. En materia de docencia la reestructuración de la administración tiene varios desafíos. Será importante evaluar si la actual estructura y las modificaciones que se están proponiendo responden a esos desafíos. Uno de ellos será que en los siguientes quince años el cincuenta por ciento de los docentes que están en el sistema se habrá jubilado y requiere reemplazarse pero con profesionales diferentes a los que hoy se forman. Además, los que todavía se quedan en el sistema necesitan adecuarse a las nuevas exigencias de los procesos de aprendizaje. La otra interrogante que surge es si los procesos educativos y de gestión que se vislumbran tendrán la necesidad de contemplar la presencia de otros profesionales de la educación. De ser así, cuáles serían las condiciones para implementar tal medida.  
4. Reforma presupuestal.   Para la mayoría de esas instituciones, el tránsito hacia modelos con mayor componente digital será uno de los principales desafíos que enfrentarán, sobre todo porque su modelo de gestión académica y administrativa ha sido esencialmente analógico. Implicará superar la resistencia de actores opuestos al cambio, disponer de más recursos en momentos de limitaciones financieras, superar las trabas burocráticas o aceptar que la transformación digital implica revisar los perfiles del personal, suprimir algunos cargos o reemplazarlos con otros para cubrir nuevas funciones. Habrá personal que resultará prescindible, como el que no se adapta al enfoque multidisciplinar, de competencias y al uso de las nuevas tecnologías y didácticas de formación. Habrá docentes e investigadores que tendrán que competir sus puestos de trabajo con otros que trabajen en otros países. Habrá gastos que dejarán de ser necesarios y más bien surgirán otras demandas de financiamiento como las de contar con buenas plataformas y material de aprendizaje. Reorientar recursos demandará una reforma presupuestaria muy significativa y una organización que haga de esta función más eficiente en cuanto a cantidad y calidad de ejecución presupuestal.
5. Fortalecimiento de la relación inter-sectorial, inter-gubernamental, con la sociedad, la empresa. La educación es y seguirá siendo una responsabilidad de todos y requiere pensar en el tipo de políticas, inversiones y de gobernanza que se requieren para que el futuro no nos sorprenda. Para un sistema educativo cuya responsabilidad será tres veces mayor a la actual si se asume el principio de educación a lo largo de la vida el financiamiento estatal no alcanza, como tampoco las capacidades que dispone el aparato público para atender tan variadas necesidades. En tal propósito, la reglamentación de la LOF debería ofrecer una mirada mas positiva a esa colaboración evitando ser excesivamente fiscalizadora, sancionadora y absorbente en poderes sin que eso signifique permitir abusos y sacrificios de calidad del servicio para obtener rentas mayores. Recordemos que las alianzas exitosas, aquellas que producen cambios en el entorno, que aumentan las posibilidades que la sociedad genere capital social y aproveche los beneficios de los cambios; son las que caracterizan a los mejores sistemas educativos. Son las que pueden acelerar y cubrir el déficit y la débil presencia de nuestro sistema en el escenario internacional de la innovación y de desarrollo de proyectos.