Casi al terminar el año 2020, el Poder Legislativo aprobó la Ley Nº 31097 que modifica el último párrafo del artículo 16ª de la Constitución Política del Perú, cuyo título es “Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados”. El párrafo de referencia decía: “Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República”. Ahora el texto queda redactado como sigue: “La educación es un derecho humano fundamental que garantiza el desarrollo de la persona y la sociedad, por lo que el Estado invierte anualmente no menos del 6 por ciento del PBI”.

No es la primera vez que en la Constitución se fija un porcentaje de recursos destinado a la educación. Recordemos  que la Constitución Política del Perú de 1979 en su artículo 39º disponía: “En cada ejercicio, se destina para educación no menos del veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central”. La Ley General de Educación Nº 28044 de 1983 dispuso el incremento del presupuesto de educación hasta el seis por ciento del PBI, lo que fue ratificado en el año 2002 por el Acuerdo Nacional en sus planteamientos sobre políticas y planes de gobierno (Objetivo 2: Equidad y Justicia Social). Concretamente se planteaba el seis por ciento del PBI para educación a lo largo del quinquenio 2006-2011. Tambien el documento del Acuerdo establecía que se debería aumentar en 20 por ciento anual el presupuesto público del Sector Educación para que en cinco años se duplique la inversión por alumno, en especial, en la educación inicial y primaria, hasta alcanzar el seis por ciento del PBI al cabo de diez años.

El planteamiento de la Ley General de Educación de 1983 y del Acuerdo Nacional fue adoptado por el Proyecto Educativo Nacional cuyo horizonte era el 2021. En su Resultado 2 del Objetivo 4, estableció como una de sus medidas: “Incremento sostenido del presupuesto educativo hasta alcanzar no menos del seis por ciento del PBI el año 2012, estableciendo una secuencia de crecimiento anual que así lo permita”. 

Cabe indicar que en todos los años en que estuvo vigente alguno de los indicadores de asignación de recursos para la educación mencionados en los párrafos precedentes no fue posible cumplirlos. El presupuesto de educación venía cayendo desde antes que se aprobara la Constitución de 1979. En 1970 representaba 18,8 por ciento del presupuesto público, para 1980, un año después que se aprobó constitucionalmente la asignación de 20 por ciento para educación, su participación había descendido al 13,2 por ciento; en 1985 al 11,8 por ciento y en 1990 a menos del 10 por ciento. Históricamente es difícil encontrar años en los cuales la participación del presupuesto inicial de apertura de educación superó el 20 por ciento.   

Similar comportamiento se dio luego de la aprobación de las políticas del Acuerdo Nacional cuya meta era seis por ciento del PBI en un plazo de 10 años, a partir del 2002. Como se observa en el cuadro adjunto, la relación presupuesto de educación/PBI en ese período nunca superó el tres por ciento; inclusive, según la información de la sección Escale del Ministerio de Educación, en el 2007 llegó a ser solo 2,5 por ciento. La misma fuente señala que la mayor participación del presupuesto de educación en relación al PBI se da a partir del 2015, con promedios de 3,5 por ciento y 3,6 por ciento.   

En función de estos antecedentes, la pregunta inicial que hay que plantearse es si basta una modificación de la Constitución para hacer viable el seis por ciento de participación del presupuesto educativo en el PBI y en qué plazo. Una estimación preliminar realizada por Graciela Muñiz, Jefe de la Unidad de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Educación (2020), proyecta que si esta disposición tuviese que cumplirse el 2021 supondría pasar de un presupuesto inicial de apertura para educación de 32 375 millones de soles a 46 320 millones y que la participación en el presupuesto público total se incremente de 17,9 por ciento al 33,8 por ciento. 

Casi duplicar la participación de educación en el presupuesto público demanda preguntarse qué otros sectores de la actividad económica y social tendrían que sacrificarse o qué medidas habría que adoptar para asegurar las condiciones que hagan viable este mandato sin que se afecte sensiblemente el desarrollo de otras políticas públicas sociales y económicas. Una de ellas probablemente sea evaluar la carga tributaria así como el número de personas naturales y jurídicas que pagan impuestos. Perú tiene 14,2 por ciento de presión tributaria, una de las más bajas comparada con América Latina cuyo promedio es 23,1 por ciento y con los países de la OCDE donde el promedio es 34,3 por ciento. Además que las tasas de evasión de pago de tributos ascienden en el Perú al 36 por ciento del Impuesto General a las Ventas y al 57 por ciento del Impuesto a la Renta. La combinación de ambos factores, sumados a la elusión, la morosidad en el pago de tributos y una no siempre política de exoneraciones tributarias, que ascendieron a 17,240 millones de soles en el 2019, se convierten en un serio escollo para el desarrollo de políticas redistributivas en beneficio de los más pobres.

Fuera de discusión está la necesidad de mayores recursos para mejorar los locales escolares, invertir más en educación rural, en la alicaída educación básica alternativa, en educación técnica profesional, maestrias y docntorados, realizar la modernización tecnológica de la gestión y de los procesos de aprendizaje para implementar una educación híbrida y a distancia de calidad, mejorar las condiciones de formación y desarrollo docente y hacer posible el principio de educación a lo largo de la vida. La lista puede continuar y ser muy extensa. Son todas ellas necesidades indiscutibles pero que requieren pasar de las buenas intenciones o declaraciones a proyectos concretos, calendarizados, costeados en el tiempo y con demostración del costo-beneficio de la inversión en las intervenciones. Este paso, por ahora, no se ha dado. Contar con un plan proyectado y sólidamente fundamentado de la forma cómo se destinará el incremento de recursos y de cómo se mejorará la eficiencia y efectividad de la asignación actual es un requisito para el incremento de presupuesto, que es de suponer, será gradual. 

Y deberá ser gradual porque, entre otras razones, el sector no ha venido gastando los presupuestos que se le han venido asignando. Según la estadística que se ha posido recoger del portal Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas, el presupuesto institucional modificado del sector educación pasó de 14 515 millones en el 2008 a 33 194 millones de soles el 2020. En ese período, el promedio anual de gasto no ejecutado alcanzó los 3 146 millones; es decir, en promedio, cada año se devuelve el 12,6 por ciento. Generalmente se gasta casi el 100 por ciento de la partida de personal y obligaciones sociales, no así los presupuestos correspondientes a las partidas de bienes y servicios y de adquisición de activos no financieros. El 2020 ha sido el año en que lamentablemente la estadística arroja el más bajo rendimiento presupuestal: la devolución podría superar los cuatro mil millones de soles. 

Finalmente, es conveniente tener en cuenta la experiencia internacional reciente. Una primera tendencia es el cambio de criterio que viene primando para establecer asignaciones más realistas para el sector educación, las que cada vez dejan de lado el PBI como referencia. Cuando se adoptó ese criterio no se disponía de una base informativa y de diagnósticos como las que hoy existen y que permiten, gracias a las tecnologías, disponer de data muy detallada no solo de los gastos sino de las necesidades actuales y futuras. Un plan de atención de esas necesidades debería demostrar la real dimensión de las necesidades presupuestarias, las que podrían alcanzar el 6 por ciento u otro porcentaje del PBI o del gasto público total.

La segunda referencia internacional recuerda lo sucedido hace algunos años en la República Dominicana, un país que dedicaba solo el 1,8 por ciento de su PBI a la educación. La precaria asignación llevó a la organización de un amplio movimiento nacional denominado el cuatro por ciento. Trabajadores, escolares, artistas y otros representantes de la sociedad dominicana vestían, un día al mes, una camiseta con euatro por ciento como mensaje. La presión fue tal que en pocos años tanto el Ejecutivo como el Legislativo -resistentes a esta medida-, tuvieron que ceder y asignar el cuatro por ciento para Educación. No obstante, esta cruzada no resulta suficiente, pues no solo basta asignar ese porcentaje sino que efectivamente se sostenga y se gaste con eficiencia. El riesgo en el Perú de no gastar lo que se asigna es muy grande y puede devenir en otro problema quizá más grave: que por gastar se invierta en acciones que no son prioritarias y que no tengan mayor impacto en la calidad y los resultados educativos.

La lección que da la experiencia dominicana es que una reforma constitucional de esta naturaleza requiere ser complementada con una demanda social permanente y masiva, vigilante, que exija rendición de cuentas por los resultados, los recursos asignados y el uso de esos recursos. 

Disposición complementaria de la reforma constitucional

La Ley Nº 31097 incluye como parte de la reforma constitucional una disposición complementaria final que convendría reglamentarse a fin de precisar sus alcances. Su texto dice: “El Ministerio de Educación en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, determina las políticas nacionales en materia de educación, deporte y recreación, en concordancia con los planes de desarrollo, la política general del Estado, los criterios  de priorización de inversiones del sector educación y el Plan Nacional de Infraestructura Educativa, bajo el criterio de cierre de brechas”.

De acuerdo con la Ley Nº 29158, Orgánica del Poder Ejecutivo, corresponde a los Ministerios diseñar, establecer, ejecutar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas en todos los niveles de gobierno. Los Ministros de Estado son responsables de la dirección y gestión de los asuntos públicos de su competencia. Se entiende que esta disposición complementaria final pueda estar referida a la coordinación que tenga que establecerse entre los Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas para definir las prioridades y estrategias de asignación de recursos presupuestales en el marco de la reforma constitucional aprobada. Sin embargo, convendría precisarla en sus reales dimensiones para no ser tomada como un recorte a la autonomía de gestión del sector, tal como se establece en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Para efectos de definir esas prioridades y estrategias es igualmente indispensable una coordinación con los gobiernos regionales y locales.

Ver link

https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-reforma-del-articulo-16-de-la-constitucion-politica-d-ley-n-31097-1915613-1/