Desafíos de la educación en el Siglo XXI

POLITICAS

¿Cómo estamos en educación? Una visión de la educación peruana en el período 2000-2006 y su proyección al 2011

La educación peruana es objeto de fuertes criticas por los resultados de las evaluaciones de los aprendizajes de los alumnos y las evaluaciones que se hacen a los profesores. A su vez, se cifran grandes esperanzas en ella en la contribución que podría ofrecer al crecimiento económico y la elevación de los niveles de productividad y competitividad. ¿Cómo estamos? Hay más recursos pero ¿mejoran los aprendizajes?. Veamos que viene pasando en los últimos años.

RESUMEN EJECUTIVO

 

1.     Aún no se cuenta con información detallada de los resultados del Censo de Población y Vivienda 2002. No obstante, las tendencias observadas en el período 2000-2005 muestran una disminución importante de la matrícula de educación primaria (216,895 alumnos), situación que se acentuaría en el próximo quinquenio, pues la caída de la matrícula en ese nivel podría ser de 252 mil alumnos en el período 2005-2011. Ese comportamiento de la matrícula de la educación primaria es y será compensado por la matrícula de educación secundaria que en el período 2000-2005 creció en 258 mil alumnos, estimándose que entre el 2005 y 2011 en ese nivel de enseñanza hayan 263 mil alumnos más.

 

2.     Se destaca el dinamismo de la educación privada pues es en quién reposó el 100% del crecimiento de la matrícula. Por el contrario, el incremento de oportunidades en la escuela pública disminuyó en casi 210 mil alumnos en el período 2000-2005.

 

3.     El aumento de la matrícula no va acompañado de un crecimiento adecuado del presupuesto público destinado a la educación. No obstante que el Acuerdo Nacional recomendó en el 2002 un incremento progresivo de la participación del presupuesto de educación hasta llegar al 6% del PBI, ello no sucede. Por el contrario, de 3.92% en el 2002, esa participación ha decaído al 3.5% en el 2006. De otro lado, mayoritariamente el incremento de los recursos se ha dirigido a mejorar remuneraciones. Los recursos para mejorar otros factores de calidad representan una parte pequeña del presupuesto.

 

4.     La escasa prioridad dada a la educación a lo largo de las últimas décadas ha influido en que el Perú se ubique entre los países que tienen una inversión por estudiante ubicada entre las más bajas de América Latina.

 

5.     Una baja inversión por estudiante tiene sus consecuencias en los resultados educativos. En el Perú se han aplicado cuatro evaluaciones nacionales de aprendizajes en lenguaje, matemáticas y ciudadanía a una muestra de alumnos de educación primaria y secundaria. Además, Perú ha participado en dos evaluaciones internacionales. En todas estas evaluaciones los resultados han sido muy desalentadores y dicen mucho sobre la calidad de la educación peruana, sobre el poco productivo trabajo de los profesores, las carencias de infraestructura y materiales, así como sobre la falta de mecanismos de monitoreo de los resultados educativos y de rendición de cuentas.

 

6.     Las evaluaciones señalan que el porcentaje de alumnos que logran resultados satisfactorios es la minoría. En la evaluación del 2001, en el sexto grado de primaria, sólo entre el 3.9% en Gramática y 11% en Comprensión de Textos; en matemáticas, en el mismo grado, 6.2%, en Resolución de Problemas y Operaciones, y el 30.3%, en Organización de Datos. Estos resultados no mejoraron en la evaluación del 2004; incluso en el caso de matemáticas se habría producido un retroceso.

 

7.     Uno de los resultados que más preocupa en la Evaluación 2004 es el de los alumnos de 5º de secundaria: el 9.8% de los alumnos en comunicación y únicamente el 2.9% en matemática logra niveles satisfactorios.

 

8.     Hay diferencias notables de logro entre escuelas públicas y privadas. Aún así, los resultados obtenidos en la escuela privada no pueden considerarse satisfactorios.

 

9.     Los estudios colaterales a la aplicación de las pruebas indican que solo una tercera parte de los profesores de escuelas estatales y la mitad de los que trabajan en escuelas privadas logra cumplir con la totalidad de la programación curricular oficial. También que los profesores se concentran principalmente en la enseñanza de los aprendizajes más sencillos; los menos trabajados son, entre otros, aquellos que no implican un pensamiento complejo, la capacidad para resolver problemas o la reflexión sobre la lengua. Los profesores se justifican señalando que los alumnos tienen dificultades para aprender, pero existen sospechas de que las dificultades para enseñar están también en los profesores. Esto último fue comprobado en la Evaluación 2004, en donde los profesores del área de Comunicación aceptaban tener dificultades para interpretar las relaciones entre dos o más ideas evaluando su coherencia y para realizar inferencias globales en torno al texto. Los que enseñan matemáticas  tienen dificultades para resolver problemas indirectos de dos o tres etapas que exigen la construcción de estrategias novedosas, extraer información indirecta de gráficos, tomar decisiones a partir de los resultados obtenidos y formular modelos matemáticos.

 

10.  Una de las carencias indicadas por los profesores que buscan justificar los pobres resultados de los alumnos es la falta de materiales educativos y de capacitación adecuada. La pregunta que surge es: ¿y las inversiones en textos y capacitación que realiza el Ministerio de Educación? A pesar de los importantes recursos invertidos en estos rubros, no existen evaluaciones que muestren sus impactos.

 

11.  No obstante las críticas a la capacitación, la política más importante ha sido la magisterial. Se han dado mejoras remunerativas que no tienen símil en otros períodos de gobierno, la matrícula de los institutos pedagógicos empieza a reducirse y hay en debate una propuesta de Ley de Carrera Pública Magisterial moderna, atractiva económicamente pero exigente a la vez. En ella se revisan los alcances de la estabilidad laboral, el componente ético tiene una alta importancia al igual que la evaluación del desempeño.

 

12.  En otros campos la política educativa fracasó o no pudo enfrentar con éxito los desafíos del nuevo siglo. Programas en los que el gobierno despertó grandes expectativas, como la Emergencia Educativa y el Huascarán, no han generado los impactos esperados. Por el contrario, mostraron una administración carente de reflejos, excesivamente centralista y muy limitada en recursos.

 

13.  En los noventa, hasta inicios del nuevo siglo, fue el diseño curricular de la educación primaria el más inestable. En el período 2000-2005 ha sido el currículum de la educación secundaria el que más cambió. Con la aprobación de la Ley General de Educación Nº 28044, la educación inicial, primaria y secundaria pasan a formar parte de la educación básica regular. Como consecuencia, el currículum de esas modalidades se ha integrado.

 

14.  Hay un diseño curricular para la educación básica regular que aún no logra su plena integración y articulación. Los criterios de evaluación son diferentes en cada modalidad y en primaria el currículum se organiza por competencias, mientras en secundaria por capacidades. El currículum es muy ambicioso para las horas de clase disponibles y hay varios estudios que destacan su complejidad, muchas veces difícil de comprender e implementar por parte de los profesores.

 

15.  El constante cambio de los diseños curriculares es una de las causas del encarecimiento de los precios del texto escolar. Una inversión de la industria editorial que debería rendir frutos durante un período de tres a cuatro años, a veces tiene que renovarse cada año ante los cambios del currículum oficial. No hay una política de renovación del currículum como sí lo existe en otros países.

 

16.  Desde mediados de los noventa el Ministerio de Educación inició una política sostenida de distribución de textos escolares y otros materiales educativos a las escuelas. Un estudio publicado recientemente por el Banco Mundial subraya que no existe casi escuela que no cuente con textos o cuadernos de trabajo distribuidos por el Ministerio y que muchas veces el 100% de los alumnos son beneficiados. La inversión promedio en los últimos años es de S/. 130 millones y la adquisición supera los 12 millones de ejemplares. El Estado es el más efectivo promotor del uso del texto escolar.

 

17.  Los significativos recursos destinados a la adquisición de textos no han servido para que se defina una política para este campo que precise roles del Estado y la industria editorial, períodos de convocatoria, criterios transparentes y sólidamente fundamentados, plazos para la realización de convocatorias y evaluación de propuestas, etc. Cada año cambian los criterios y se improvisan calendarios de licitación. Si se quiere conocer de las licitaciones convocadas por el Ministerio de Educación hay que recurrir a la página web del Consucode pues ya no se publican los concursos de licitación en El Peruano y algún otro diario de circulación nacional. El resultado es la denuncia de irregularidades, la selección no siempre justificada de algunos materiales y la tardía llegada del material a los centros educativos. En los últimos años, según el Banco Mundial, los textos han llegado luego de dos meses de haberse iniciado el año escolar.

 

18.  Para la educación primaria el Ministerio de Educación encarga la producción de sus propios textos compitiendo con la industria editorial; en secundaria, lo elige de los que existen en el mercado. Sobre el uso y las bondades pedagógicas de los textos que distribuye el Ministerio en la educación primaria no hay evaluaciones, aunque un amplio sector de profesores solicita a sus alumnos adquirir textos que se comercializan en el mercado.

 

19.  La distribución de un texto único por grado y área de formación es una de las características de la adquisición de textos. No se toma en cuenta las diversidades regionales y poblacionales. Tampoco ha existido interés de reglamentar el artículo de la Ley General de Educación que dispone que los centros educativos participen en la selección de textos que utilizarán.

 

20.  Es indudable que hay un afán de centralizar las compras y el poder de decisión. El fundamento está en las economías de escala.

 

21.  La Ley de Democratización de Libro y Fomento de la Lectura abrió una esperanza al desarrollo de una industria editorial más fuerte e innovadora, con libros más baratos. No es fácil vencer las trabas que ponen instituciones como el Ministerio de Economía y Finanzas o la SUNAT en cuanto a exoneraciones tributarias. Tampoco se supera el conflicto generado por la distribución de textos por parte del Ministerio de Educación: prohíbe comprar textos del mercado en las áreas que distribuye pero la Ley Nº 28086 hace referencia a la circulación libre del libro y productos editoriales afines.

 

22.  La comercialización del texto en los centros educativos se ha convertido en un problema difícil de resolver, que encarece este material y que no necesariamente conlleva la selección del mejor material por parte del profesor. Las comisiones recibidas por éste distorsionan el proceso pues muchas veces se opta por el ejemplar que ofrece mayor recompensa sin interesar la calidad del mismo.

 

23.  La experiencia latinoamericana y en el Perú muestra que el Estado y la industria editorial pueden obtener ganancias mutuas de una sólida y franca relación. Esa relación no ha logrado consolidarse, no solo por falta de un sistema claro y transparente de adquisición de textos, sino también por falta de una actuación más articulada del gremio editorial

 

 

 


PRIMERA PARTE: ESTADO DEL CRECIMIENTO DE LAS OPORTUNIDADES EDUCATIVAS

 

Comportamiento de la matrícula en el período 2000-2005.

Las estadísticas oficiales más recientes sobre la oferta de educación corresponden al año escolar 2005. De acuerdo a ellas, en el sistema educativo administrado por el Ministerio de Educación, la matrícula se habría incrementado en 159,500 alumnos, de los cuales 131,461 corresponden a modalidades escolarizadas.

 

 

INCREMENTOS DE MATRÍCULA 2000-2005

 

Total

Público

Privado

Nivel / Modalidad

Matrícula

Incremento

Matrícula

Incremento

Matrícula

Incremento

 

2005

2000-2005

2005

2000-2005

2005

2000-2005

Total

8,595,379

159,500

6,778,285

-208,530

1,817,094

368,030

 

Escolarizada

8,173,056

131,461

6,432,473

-200,231

1,740,583

331,692

 

No Escolarizada

422,323

28,039

319,434

-8,299

76,511

36,338

Educación Inicial

1,171,610

77,740

934,547

5,147

237,063

72,593

 

Escolarizada

847,911

90,883

610,848

18,209

237,063

72,593

 

No Escolarizada

323,699

-13,143

323,699

-13,143

0

0

Educación Primaria

4,106,899

-216,895

3,433,099

-328,417

673,800

111,522

Menores

4,064,475

-204,338

3,398,402

-316,298

666,073

111,960

Adultos

42,424

-12,557

34,697

-12,119

7,727

-438

Educación Secundaria

2,630,740

257,367

2,088,583

116,159

452,157

141,208

Menores

2,411,922

260,794

1,945,933

143,757

465,989

117,037

Adultos

218,818

-3,427

142,650

-27,598

76,168

24,171

Educ. Superior No Universitaria

384,956

25,173

157,509

-8,452

227,447

33,625

Formación Magisterial

102,519

-15,580

45,581

-12,048

56,938

-3,532

Educación Superior Tecnológica

274,338

40,427

104,259

3,372

170,079

37,055

Educación Artística

8,099

326

7,669

224

430

102

Otras Modalidades

301,174

16,115

164,547

7,033

136,627

9,082

Educación Especial

28,072

-2,762

22,768

-2,938

5,304

-176

Educación Ocupacional

273,102

18,877

141,779

9,971

131,323

8,9065

Fuente. Estadísticas educativas 1998-2005. Ministerio de Educación. Oficina de Estadística Educativa

 

En el comportamiento de la matrícula durante el período 2000-2005 se observan las características siguientes:

1.     El aumento de oportunidades educativas reposa fundamentalmente en la oferta privada pues la oferta de educación pública, registra un crecimiento negativo de la matrícula de 208,530 alumnos en el 2005 comparado con el año 2000. En cambio, la matrícula de educación privada aumenta en 368,030 alumnos.

2.     La educación secundaria de menores fue, seguida de la educación inicial escolarizada, la matrícula que más crece. No obstante, frente al aumento de 257,367 alumnos de educación secundaria, hay una disminución de la matrícula de educación primaria de menores de 216,895 alumnos.

3.     La causa principal del descenso de la matrícula en la educación primaria es la disminución de la población en edad escolar de recibirla. Las estimaciones realizadas por el INEI sobre población al 2005 muestran que la población comprendida entre los primeros años de edad viene disminuyendo en valores absolutos estimándose que en el 2005 existan 95 mil niños menos de los que había en el año 2000.

 

Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao representan, en promedio, el 26% de la matrícula de educación básica regular. La participación más alta se da en la educación inicial donde el 34% de los niños que asisten a un centro de ese nivel viven en esas ciudades.

 

El 23% de los alumnos de educación primaria estudian en un centro educativo de Lima Metropolitana y Callao. En este caso una participación menor de la matrícula se explica por la democratización y casi universalización de oportunidades de acceso a la primaria en todo el país.

 

 

PARTICIPACIÓN DE LIMA Y CALLAO EN LA MATRÍCULA DE EDUCACIÓN BÁSICA REGULAR. AÑO 2005

 

Total

País

Total Lima y Callao

% de participación

Total

7´324,308

1´914,835

26.1%

Inicial escolarizada

847,911

288,485

34.0%

Primaria de menores

4,064,475

934,659

23.0%

Secundaria de menores

2,411,922

691,691

28.7%

Fuente. Estadísticas educativas 1998-2005. Ministerio de Educación. Oficina de Estadística Educativa

 

La perspectiva de ampliación de oportunidades educativas al año 2011.

Se estima que en el 2005 el sistema educativo administrado por el Ministerio de Educación atendió a 8´596 miles de alumnos. Para el 2011, la matrícula podría incrementarse hasta los 8´704 miles de alumnos; es decir, crecería a un promedio anual de 18,000 alumnos cada año.

 

 

PROYECCIONES DE MATRÍCULA 2005-2006-2011

(en miles de alumnos)

Nivel

Educativo

2005

2006

2011

Incremento

2005/2011

TOTAL

8 596

8 626

8 704

108 000

Inicial

1 172

1 159

1 215

43

Primaria

4 107

4 074

3 855

-252

Secundaria

2 631

2 681

2 894

263

Sup. No Universitaria

385

399

420

35

Otras Modalidades

301

313

320

19

   Estimación: INIDEN, en base a la estadística de crecimiento la matrícula 2001-2005 del Ministerio de Educación.

 

 

La característica principal del comportamiento de la matrícula al 2011 es continuar la reducción de la educación primaria -en más de un cuarto de millón de alumnos- y que la educación secundaria siga creciendo. En primaria, la reducción de la matrícula podría ser aún mayor si el nuevo gobierno decidiese dar una dura y exitosa batalla a los fracasos escolares. Sin disminuir oportunidades de acceso al sistema se ganaría en eficiencia. Para ello se necesitan amplias acciones preventivas para evitar la repetición de grado o el abandono estudiantil en las escuelas. Si el Estado invirtiese el 10% de los 538 millones de soles que cuesta anualmente la repetición y el abandono escolar en programas de ampliación de la jornada laboral para los alumnos en riesgo de repetir el año escolar, seguramente el costo de los fracasos escolares podría disminuir en un 50 a 60%.

 

Será la modalidad de educación secundaria de menores la que más crezca, pues su matrícula aumentaría en más de 360 mil alumnos; en cambio, en la modalidad de secundaria de adultos habría 105 mil estudiantes menos. La misma tendencia de crecimiento negativo habrá en la educación primaria de adultos.

 

Otras ofertas de crecimiento dinámico serían la educación universitaria y la educación inicial. En esta última, la tendencia es a disminuir la oferta de programas no escolarizados, pues está demostrada su baja calidad, a menudo a cargo de animadoras con bajo nivel de instrucción y con poco que aportar al desarrollo de los infantes.

 

Una consecuencia derivada del comportamiento de la matrícula es que se necesitarán cada vez menos profesores. Excluida la educación universitaria, para incrementar la oferta educativa y reemplazar a los que se retiran del magisterio se necesitarán unos 3 500 nuevos profesores por año. De institutos y facultades de educación cada año egresan más de 20 mil profesores.

 

A fin de no agravar el problema de estos egresados, habrá que continuar con las acciones ya iniciadas por el Ministerio de Educación de limitar el ingreso a institutos superiores pedagógicos que no reúnen algunos de los requisitos básicos para funcionar y ofrecer un mínimo de calidad. Ello ha contribuido a disminuir la matrícula en esas instituciones. Esta medida debería ser imitada por las universidades donde la matrícula en las facultades de educación continúa incrementándose. De las 1.153 carreras profesionales ofrecidas por las universidades, 139 (12%), corresponden a carreras en el ámbito de la educación.

 

 

Financiamiento de la educación

Mientras el Estado no se decida invertir fuertemente en Educación, será difícil revertir la crisis educativa y los costos que ella acarrea en términos de competitividad y desarrollo sostenido del país.

 

En el año 2002, cuando se aprobó el Acuerdo Nacional y se adoptó por consenso que el presupuesto de educación debería incrementarse progresivamente hasta alcanzar el 6% respecto del PBI, el sector Educación participaba del 3.92%. Al finalizar el gobierno del presidente Toledo el presupuesto sectorial 2006 sólo representa el 3.5% del PBI.

 

Casi las tres cuartas partes del aumento del presupuesto público de apertura para educación en el período 2002-2006 se han dirigido a financiar el aumento al magisterio estatal y la diferencia principalmente a los aumentos otorgados a los trabajadores universitarios y al personal administrativo del sector. Lo grave es que se hicieron sin ninguna condición al magisterio estatal de mejora de resultados.

 

Casi no ha habido mejoras en las asignaciones en bienes y servicios por lo rígido de la estructura presupuestaria. Los únicos recursos frescos son los derivados de convenios con la cooperación financiera internacional (Banco Mundial y BID). Casi no hubo recursos por parte del Tesoro Público para acciones de mejora de la calidad; por el contrario, se racionaliza el presupuesto de personal y las partidas para bienes, servicios e inversiones continúan casi congeladas.

 

Estructura del financiamiento de la educación. 2006

 

Ppto Público

Ppto de Educación

Planillas

8098

21.3%

6137

64.6%

Pensiones

6285

16.6%

1826

19.2%

Bienes y servicios

5693

15.0%

891 a/

9.4%

Inversiones

3709

9.8%

496 b/

5.2%

Deuda Pública

10947

28.8%

-

-

Otros

3227

8.5%

150

1.6%

Elaboración: INIDEN, en base a datos del presupuesto público y presupuesto del sector Educación.

3% del presupuesto de educación primaria de las DRE y UGEL se destina a bienes y servicios.

En los presupuestos de administración de esos organismos, el porcentaje se eleva al 47%. 2% es administrado por las DRE

 

Se ha llegado a una situación en la que la inversión por estudiante resulta una de las más bajas de América Latina. El costo promedio por estudiante, de US$ 251 es inferior al de la mayoría de países.

 

AMÉRICA LATINA: COSTOS PROMEDIO POR ALUMNO

País

Costo/ Alumno

País

Costo/ Alumno

País

Costo/ Alumno

EEUU

6 198

Chile

660

El Salvador

162

Canadá

5 887

Costa Rica

592

R. Dominicana

146

España

2 713

Panamá

538

Guatemala

139

Argentina

1 134

Colombia

430

Honduras

131

Uruguay

983

Paraguay

304

Nicaragua

64

Brasil

947

Perú

251

 

México

734

Ecuador

226

Fuente: tomado de Antonio Sancho et. al (2001). Dato del Perú. Exposición de Motivos de Ley del Presupuesto 2005. MEF.

 

 


SEGUNDA PARTE: CALIDAD DE LOS APRENDIZAJES DE LOS ALUMNOS: LAS EVALUACIONES NACIONALES DE RENDIMIENTO.

 

Al igual que otros países de América Latina, el Perú inició en 1996 el desarrollo de un programa de Evaluaciones Nacionales del Aprendizaje en una muestra de alumnos de la educación primaria y secundaria, de centros de enseñanza públicos y privados, urbanos y rurales. El objetivo esas Evaluaciones es medir periódicamente el rendimiento de los alumnos, y de esa forma determinar los cambios que deben realizarse para mejorar la calidad del sistema educativo.

 

Se han aplicado cuatro pruebas nacionales en los años 1996, 1998, 2001 y 2004. Además, alumnos peruanos han participado en dos pruebas internacionales: en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa, promovido por la UNESCO (1997) y en el Programa PISA (2001).

 

Desde el momento en que empezaron a difundirse los resultados de esas evaluaciones, el país ha podido conocer algunas de las características más importantes del aprendizaje de los estudiantes. Se ha identificado lo que los estudiantes saben hacer con respecto a lo que deberían saber hacer en el grado en que se encuentran, según el diseño curricular básico aprobado por el Ministerio de Educación, y se conocen un poco más las causas por las cuáles algunos alumnos tienen mejores resultados que otros. El principal aporte de las evaluaciones fue cambiar el tipo de preocupaciones sobre los resultados educativos: no basta que los alumnos sean promovidos de un grado al siguiente, sino que logren realmente los objetivos que estaban previstos. Las evaluaciones demostraron que eso no estaba sucediendo.

 

Al basarse en las expectativas de aprendizaje establecidas en el Diseño Curricular oficial, la evaluación nacional no considera si la programación curricular fue cubierta totalmente por los docentes. Sus pruebas pueden estar incluyendo -y de hecho es así- preguntas de temas que nunca aprendieron -y posiblemente ya no aprenderán- la gran mayoría de los estudiantes.

 

Siendo un esfuerzo meritorio, en ocasiones la difusión de los resultados de las evaluaciones terminó mal orientado. La crítica hacia el trabajo que realizan los profesores y lo que aprenden los alumnos fue, en momentos despiadada y sin políticas correctivas de por medio. La educación continuó desatendida y siendo segunda prioridad en la asignación de recursos, como lo era antes de que estas evaluaciones se aplicaran.

 

Los olvidados en la difusión de los resultados fueron los centros de enseñanza y sus profesores. No recibían información que alimente el diagnóstico de los aprendizajes de sus alumnos de modo de adoptar medidas que mejoren el trabajo de contenidos en donde los alumnos muestran un mayor grado de debilidad formativa; por ejemplo, constituir y utilizar intensamente información sobre los errores más comunes cometidos por los alumnos en las pruebas de evaluación; reorientar las prioridades del proyecto educativo institucional y de la capacitación; revisar los criterios de programación curricular, evaluar la política de adquisición de textos y otros recursos didácticos; programar medidas preventivas de fracasos escolares, entre otras.

 

Es con los resultados de la Evaluación Nacional del Rendimiento Estudiantil 2004, que la Unidad de Medición de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación ha iniciado un importante trabajo de difusión en los centros de enseñanza donde se aplicaron las pruebas. Su finalidad es generar procesos de reflexión sobre los logros de aprendizajes y, ayudar a la planificación y el diseño de estrategias que permitan mejorar los niveles de desarrollo de las capacidades lectoras y matemáticas de los estudiantes.

 

En las evaluaciones nacionales hay una cuestión difícil de decidir pero determinante: es el grado de dificultad de las pruebas ¿En qué medida el estándar de dificultad es el adecuado? ¿Cómo se ha establecido el mismo? Hay quienes piensan que el grado de dificultad fue más allá del nivel adecuado, lo que hace que los resultados sean aún más dramáticos.

 

El análisis comparado del rendimiento de los alumnos en las diversas pruebas nacionales e internacionales muestra una constante: el bajo rendimiento promedio de los alumnos peruanos, situación que con el transcurrir de los años no ha podido revertirse. Algunas de las características de ese bajo rendimiento son las siguientes:

 

EVALUACIONES NACIONALES 2001 Y 2004: CARACTERÍSTICAS DE LA MUESTRA

 

Indicador

Evaluación Nacional 2001

Evaluación Nacional 2004

Alumnos evaluados

34,237

58,000

1,433 quechuas y aymaras

Grados evaluados

4º y 6º Primaria

4º Secundaria

2º y 6º Primaria

3º y 5º Secundaria

Áreas evaluadas

Comunicación, Matemáticas

Comunicación, Matemáticas, Educación Ciudadana

Comprensión de textos en quechua y aymara

Centros Educativos

532 escuelas primarias

579 colegios secundarios

843 escuelas primarias

636 colegios secundarios

126 escuelas bilingües

Niveles de rendimiento

Nivel suficiente: incluye a los alumnos que demuestran haber alcanzado los objetivos para el grado.

Nivel básico: incluye a los alumnos que muestran un desarrollo inicial de las capacidades y contenidos que se esperan para el grado. En teoría no deberían aprobar el grado.

Nivel por debajo del básico: incluye a los alumnos que no logran mostrar un manejo inicial de las capacidades y contenidos en la estructura curricular.

Nivel suficiente: Los estudiantes demuestran un dominio suficiente y necesario en los desempeños evaluados  para el grado.

Nivel básico: Los estudiantes demuestran un dominio incipiente o un manejo elemental de los desempeños desarrollados en el grado evaluado.

Nivel previo: Los estudiantes de demuestran un manejo de los desempeños desarrollados en grados anteriores.

Por debajo del nivel previo: Los estudiantes solo pueden resolver algunas de las tareas del nivel Previo.

Elaboración: INIDEN, en base a datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizaje.

 

Lo que dicen los resultados de las pruebas de aprendizaje 2001

1.     Muy pocos alumnos alcanzan los objetivos previstos para el grado. En el sexto grado de primaria, sólo entre el 3.9% en Gramática y 11% en Comprensión de Textos, de los alumnos alcanzan los objetivos de grado en las pruebas de Comunicación. En tanto, entre el 6.2%, en Resolución de Problemas y Operaciones, y el 30.3%, en Organización de Datos, de los alumnos de dicho grado alcanzan los objetivos de grado en Matemáticas.

 

En las competencias personales relacionadas con la comprensión de textos verbales e ícono-verbales el 75% de los alumnos de escuelas públicas y un 35% de las escuelas privadas de dicho grado no logran siquiera mostrar un nivel básico de desempeño. La situación más dramática se vive en las áreas rurales, en donde para las tres competencias evaluadas en Comunicación sólo entre un 1% y 2% de los alumnos de zona rural logra los objetivos de grado en 4º y 6º de primaria.

 

2.     En 4º de secundaria mejora el nivel de logro en Comunicación Integral y Matemáticas aunque no en los niveles deseables. Sólo el 9.4% de los alumnos lo hace en Comprensión de Textos e Imágenes. En el caso de Matemáticas, se observa que son menores los niveles de logro si se los compara con los niveles que obtienen los alumnos de 6º de Primaria.

 

                                                         EVALUACIÓN 2001

ALUMNOS QUE LOGRAN NIVELES SATISFACTORIOS DE APRENDIZAJE

En porcentaje

 

6º primaria

4º secundaria

Total

Estatal

Privado

Total

Estatal

Privado

Comunicación Integral

Comprensión de Textos

Comprensión de Textos e Imágenes

Gramática

 

11.0

 

5.0

3.9

 

5.8

 

2.1

1.6

 

35.8

 

19.2

15.1

 

50.1

 

9.4

43.9

 

44.6

 

5.9

38.1

 

78.1

 

27.4

73.6

Lógico Matemática

Iniciación a la Geometría/Geometría

Números y Numeraciones/Sistema de Números y Funciones

Resolución de Problemas y  Operaciones

Medición

Organización de datos/Estadística

 

22.0

 

19.7

6.2

6.8

30.3

 

14.5

 

12.5

2.4

2.7

22.4

 

57.8

 

54.2

24.1

25.9

68.2

 

8.4

 

17.4

 

 

29.0

 

4.8

 

12.1

 

 

23.4

 

23.4

 

44.7

 

 

58.2

Fuente: UMC. Ministerio de Educación. Evaluación 2001.

 

3.     Las diferencias de logro de los objetivos entre los alumnos de escuelas públicas y privadas son notables y son el reflejo de las distintas condiciones de servicio que se dan entre ambos tipos de servicio. Aunque heterogénea, la educación privada se caracteriza por un mayor número promedio de horas anuales de aprendizaje recibidas por los alumnos, así como por mejores condiciones para el estudio en el hogar.

 

4.     El mayor rendimiento promedio también se da en las regiones menos pobres y en los centros educativos que cubren una mayor parte del plan de estudios. La escuela no está siendo un factor efectivo de equidad entre los grupos más ricos y pobres del país respecto de la calidad de la educación que reciben; por el contrario, las desigualdades aumentan. En departamentos con menores índices de pobreza, como Arequipa, Moquegua, Tacna, Lima y la Provincia Constitucional del Callao, los alumnos obtienen los mejores rendimientos en comunicación y matemáticas. En cambio, los rendimientos más bajos se observan en departamentos como Huancavelica, Apurímac y Loreto.

 

5.     La mayoría de los alumnos carecen de capacidades y contenidos para estar en el grado educativo que cursa. El informe preparado por el Ministerio de Educación señala que, en el área de Comunicación, el 75% y el 58% de quienes están en el 6º de primaria y 4º de secundaria, respectivamente, no deberían estar en el grado que cursan. En el caso de Matemáticas, en los mencionados grados, los alumnos carentes de dichas capacidades y contenidos son el 52% y 86%.

 

6.     Escuelas y colegios tienen muchas dificultades para cumplir con los programas oficiales de estudio. En los grados estudiados las competencias y contenidos del currículum son totalmente cubiertos sólo por el 55% de los centros educativos privados y un tercio de los centros educativos públicos. Un calendario escolar y/o jornadas diarias de trabajo muy cortas, así como la falta de materiales educativos para los alumnos -o la no utilización de los que se reparten- son las dos razones más importantes por las cuales no se desarrollan en su plenitud los programas curriculares.

 

7.     Las capacidades y contenidos que preferentemente imparten los docentes se dirigen a una enseñanza tradicional y a un pensamiento mecánico. Los aprendizajes que exigen desarrollar un pensamiento más elaborado, con capacidad para resolver problemas analíticos o de asociación y transferencia a situaciones distintas a la del conocimiento impartido son los menos trabajados en las aulas; es el caso de las capacidades asociadas a la organización del espacio tridimensional e iniciación en la geometría, en matemáticas, o la compresión de textos ícono-verbales y la reflexión sobre la lengua, en comunicación. Algunos profesores señalan que ello se debe a que los alumnos tienen muchas dificultades para asimilar ese tipo de aprendizajes; pero hay también sospechas de que los propios profesores tienen dificultades para trasmitirlos, o que al dejarlos para impartirse al final del año no llegan a ser enseñados.

 

Resultados de las pruebas de aprendizaje 2004

En especial, las pruebas de la Evaluación Nacional 2004 han permitido recoger información relevante y compleja que apunta a describir los niveles de desempeño respecto a lo que esencialmente se quiere desarrollar en los estudiantes: capacidad de analizar, inferir y resolver problemas. Para poder dar cuenta de los niveles de desempeño en las áreas evaluadas se ha planteado una diversidad de preguntas que impliquen en su resolución el desarrollo de diversas capacidades, el manejo de diversos contenidos y el desenvolvimiento en diversos contextos.

 

En comparación a las pruebas anteriormente aplicadas, la Evaluación del 2004 introduce algunas innovaciones; entre las más destacadas las siguientes:

1.     El enfoque de área evalúa no solamente el grado de aprendizaje del currículo, sino también pretende evaluar en qué medida los estudiantes cuentan con las “herramientas básicas” para su desempeño adecuado en la escuela y en otras esferas de la vida cotidiana.

2.     Se incrementó el número de preguntas abiertas que permite evaluar el proceso que siguen los estudiantes para llegar a sus respuestas.

3.     Se establecieron puntos de corte a nivel de área para tener una visión global de los desempeños mostrados por los estudiantes en el área evaluada.

4.     Considerando los bajos resultados de la Evaluación Nacional 2004 se estableció un nivel adicional que permite describir mejor las tareas que pueden realizar los estudiantes con bajo desempeño.

 

Si bien entre las pruebas aplicadas en los años 2001 y 2004 sólo hay un grado educativo comparable (el 6º grado de educación primaria), lo que parece evidente es que no ha habido mejoras significativas en los logros de aprendizaje de los alumnos a lo largo del tiempo. Los informes del Ministerio de Educación así lo reconocen al comparar los resultados de las evaluaciones de 5º grado de secundaria de los años 1998 y 2004 y llegar a la conclusión que no hay diferencias significativas en los resultados de tales evaluaciones en el área de comunicación pero al referirse al área de matemáticas señalan que los resultados de 1998 habrían sido mejores que los del 2004.

 

Algunas de las características más importantes de los resultados de la Evaluación 2004 son las siguientes:

 

1.     Los resultados de las evaluaciones más altos, en comprensión de textos, se dan en el 2º grado de primaria y en 3º año de secundaria donde los que logran los objetivos de grado son el 15.1% de los alumnos. En matemáticas el más alto porcentaje de logro se da en 2º de primaria en tan solo el 9.6% del estudiantado.

 

2.     En 5º de secundaria preocupa que el 9.8% de los alumnos en comunicación y únicamente el 2.9% en matemática logra niveles satisfactorios. El resto se incorporará al trabajo o continuará estudios de educación superior con grandes dificultades para aplicar la competencia lectora como herramienta que le ayude a impulsar y ampliar sus conocimientos y habilidades en otras áreas. También tendrá dificultades para seguir aprendiendo a lo largo de la vida. Existe evidencia creciente respecto a que la educación y capacitación continuas después de concluir la secundaria refuerzan, más que mitigan, las diferencias de capacidades producto de un desempeño desigual en la educación básica.

 

EVALUACIÓN 2004

ALUMNOS QUE LOGRAN NIVELES SATISFACTORIOS DE APRENDIZAJE Y QUE NO ALCANZAN EL NIVEL PREVIO

En porcentaje

 

Nivel Suficiente

Nivel debajo del Previo

 

Total

Estatal

Privado

Total

Estatal

Privado

Comprensión de Textos

2º grado

6º grado

3º grado

5º grado

 

 

15.1

12.1

15.1

9.8

 

 

9.5

8.2

10.1

7.0

 

48.5

36.1

34.1

20.2

 

46.1

24.1

34.3

30.1

 

 

52.7

27.5

39.7

35.0

 

6.6

3.5

13.5

12.0

Lógico Matemática

2º grado

6º grado

3º grado

5º grado

 

 

9.6

7.9

6.0

2.9

 

6.1

4.4

2.2

0.8

 

30.4

29.7

20.7

10.5

 

44.2

44.7

55.1

68.5

 

50.4

50.2

53.5

77.2

 

7.2

11.6

22.8

36.0

Fuente: UMC. Ministerio de Educación. Evaluación 2004.

 

3.     Las diferencias de logro entre alumnos escuelas públicas y privadas y de áreas urbanas y rurales son significativas. En tanto en el 6º grado, en comunicación integral, los alumnos de la escuela pública que obtienen los resultados esperados son el 8.2%; en la escuela privada llegan al 36.1%. En el mismo grado, en matemáticas la escuela privada obtiene un porcentaje casi seis veces mayor de logro satisfactorio que la escuela pública.

 

4.     En el área urbana el porcentaje de los alumnos con rendimiento satisfactorio es entre 4.5 y 4.7 veces mayor que entre los alumnos del área rural.

 

 

EVALUACIÓN 2004: PORCENTAJE DE ESTUDIANTES de 6º GRADO DE PRIMARIA SEGÚN LOGRO DE APRENDIZAJES ESPERADOS: URBANA-RURAL

 

Comunicación

Matemática

Total Nacional

12.1%

7.9%

Total Urbano

11.0%

5.8%

Total Rural

2.3%

1.3%

       Fuente. UMC. Ministerio de Educación. Evaluación 2004.

 

5.     La información recogida por el Ministerio de Educación muestra que un porcentaje considerable de las capacidades establecidas en el currículo no son desarrolladas en el aula y que las capacidades más desarrolladas tienden a ser trabajadas de manera operativa. Sobre esto último lo que señalan los alumnos es que entre el 49% y 72.5% de los docentes no enseña o dedica poco tiempo a las tres capacidades evaluadas en el área de comunicación integral. La situación es parecida, y hasta más grave, en el caso de las capacidades matemáticas.

 

 

EVALUACIÓN 2004: CAPACIDADES MENOS TRABAJADAS EN CLASE POR LO DOCENTES SEGÚN OPINIÓN DE LOS ALUMNOS

Área de Formación/Capacidad

%

Comunicación Integral

Lectura de Imágenes y textos ícono verbales

Producción de textos de comunicación funcional

Lectura de textos informativos

 

72.5%

53.4%

49.0%

Lógico Matemática

Lectura y elaboración de gráficos, diagramas o tablas estadísticas

Comparación y uso de unidades de Medida

Representación y transformación en el plano cartesiano de figuras geométricas

Identificación, descripción y clasificación de figuras y cuerpos geométricos

Solución de ejercicios y problemas con área y perímetros de poligono

 

74.4%

69.5%

63.9%

63.5%

59.2%

Fuente. UMC. Evaluación 2004.

 

6.     La Evaluación Nacional 2004 también comprendió a los docentes de los estudiantes evaluados. Entre los que enseñan en el área de comunicación, se constató que ellos resuelven básicamente preguntas en las que se les pide extraer ideas expresadas literalmente en una o más proposiciones o parafrasear la información de una parte del texto. Este mismo grupo de docentes muestra dificultades para interpretar la relación de dos o más ideas evaluando su coherencia y para realizar inferencias globales en torno al texto.

 

La mayor parte de los docentes del área de matemáticas resuelve básicamente problemas rutinarios de carácter algorítmico, totalmente estructurados y definidos. En este tipo de problemas la formalización matemática es directa a partir del enunciado verbal. Además, pueden extraer información directa de gráficos. Tienen dificultades para resolver problemas indirectos de dos o tres etapas que exigen la construcción de estrategias novedosas, extraer información indirecta de gráficos, tomar decisiones a partir de los resultados obtenidos y formular modelos matemáticos.

 

7.     La conclusión es que hay una asociación entre los aprendizajes que muestran los estudiantes en la Evaluación Nacional 2004 y las habilidades de sus profesores: los alumnos de los profesores con mayores habilidades en Matemática y Comunicación tienden a obtener, en promedio, mejores resultados en las pruebas respectivas y viceversa.

 

8.     Los resultados sugieren que el gobierno y los actores clave de la sociedad replanteen las políticas centralistas que no permiten a la mayoría de los alumnos beneficiarse suficientemente de las oportunidades educativas existentes y, mucho menos, que adquieran los conocimientos y las habilidades necesarias para seguir aprendiendo. La prioridad debería estar en fortalecer la capacidad de las escuelas en cuanto a disponibilidad de recursos de enseñanza, y contar con nivel de autonomía suficiente para definir políticas y prácticas de gestión y docentes en las aulas. Por ejemplo, sería deseable que las escuelas asuman gradualmente el manejo de un presupuesto mínimo para cubrir sus necesidades elementales, que decidan con qué personal trabajar, la capacitación que requieren sus profesores, así como los textos y otros recursos didácticos.

 

9.     No existe investigación sobre los impactos de los constantes cambios curriculares en los aprendizajes, en la capacitación docente y en las inversiones en textos escolares que realizan el Ministerio de Educación y la industria editorial. Las críticas de muchos docentes es que la capacitación les sirve de poco y no enfrenta sus necesidades básicas. Y es que la administración sectorial no toma casi en cuenta que la capacitación más efectiva, con miras a mejorar los resultados de aprendizaje, es aquella que surge de las propias necesidades de la práctica docente en las aulas y de la práctica de gestión en las escuelas.

 

10.  Por último, los bajos niveles de rendimiento de los alumnos de estratos socio económicos pobres no necesariamente son inevitables si se focalizan esfuerzos y estrategias diferenciadas en función del tipo de escuelas, de la calificación que requieren los docentes, de los planes de estudio, de la organización y oferta de enseñanza y del financiamiento. Es un desafío asegurar una descentralización de calidad, con organizaciones que presten eficiente asesoría y capacitación a los centros educativos. El punto de partida es la pobre imagen de eficiencia y desempeño que tienen los organismos intermedios de educación entre el personal directivo y docente. Según estos últimos, más que aportar, los especialistas de los organismos intermedios frenan la capacidad de innovar. Son organismos a los que habría que otorgar toda la prioridad para aumentar el nivel de profesionalización de sus cuadros, de modernización tecnológica y de rendición constante de cuentas sobre los resultados que van obteniendo.

 

 


TERCERA PARTE: POLÍTICA EDUCATIVA EN GENERAL Y POLÍTICA CURRICULAR EN PARTICULAR.

 

Política educativa global.

Cuando asumió la Presidencia de la República, en julio del 2001, Alejandro Toledo expresó su preocupación por la caída de la calidad de la escuela pública, el abandono de la escuela rural y el fuerte descenso de la inversión pública en educación. Ofreció que Educación participaría del 30% del presupuesto público al final de su mandato; asimismo, fortalecer y modernizar el sistema educativo para que en cualquier lugar del territorio todo niño y joven acceda a la nueva sociedad del conocimiento. Calificó al Programa Huascarán, como una de las políticas estratégicas para disminuir las brechas de calidad entre las escuelas urbanas y rurales, y las escuelas públicas y privadas.

 

El Huascarán se ejecutó en medio de mucho escepticismo, en especial por su falta de identidad propia, la falta de organización adecuada, lo ambicioso de sus metas, el centralismo de las decisiones, la rápida obsolescencia del equipamiento informático y el difícil panorama financiero.

 

La política más importante del gobierno del Presidente Toledo ha sido la magisterial. Deja en debate un anteproyecto de Ley de Carrera Pública Magisterial de alcances muy modernos que consideran el progreso en la carrera en base al mérito, el desarrollo de un período de prueba para el ingreso a la Carrera, la evaluación del desempeño como condición de permanencia y ascenso, además de una escala remunerativa para los docentes muy atractiva. Actualmente la diferencia entre lo que gana el docente que recién ingresa al servicio y el que está en lo más alto de la Carrera es de 7%; en la nueva Carrera esa diferencia sería del 100%.

 

El otro aspecto trascendente de la política magisterial es las mejoras remunerativas. Si bien hasta el 2006 no se logrará la meta de duplicar los sueldos de los profesores, si se logrará una mejora del 70%, nunca dada en el pasado. En efecto, las remuneraciones de los maestros titulados se incrementó  en S/. 365 entre el año 2001 y el 2005, además que se tiene programado un nuevo aumento para el 2006, de aproximadamente S/. 100 adicionales. De acuerdo a cifras del MEF, los aumentos entre el 2001 y 2005 significaron para el Estado un egreso de S/. 1,245 millones.

 

También durante el gobierno del Presidente Toledo se promulgó una nueva Ley General de Educación que fue aprobada por unanimidad en el Congreso de la República. Con la Ley se crea el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa, se consolida la vigencia del Consejo Nacional de Educación y se crean mecanismos de participación de la sociedad civil en las distintas instancias administrativas, además que se estableces tres modalidades de educación básica -regular, alternativa y especial-.

 

En junio del 2003, Beatriz Merino, entonces Presidenta del Consejo de Ministros, anunció la ejecución de un programa de Emergencia Educativa como respuesta a los pobres resultados que obtenían los alumnos en sus aprendizajes. El programa ha sido fuertemente criticado. Se quiso hacer del Ministerio de Educación y del aporte estatal el principal y casi único soporte de la Emergencia, lo cual fue equivocado. El Ministerio de Educación no fue capaz de centrar sus esfuerzos en no más de tres o cuatro acciones y comprometer una amplia movilización de esfuerzos públicos y privados para contrarrestar los magros presupuestos asignados a la Emergencia. Fue sólo a partir del 2005 que el Ministerio de Educación se animó a convocar a la empresa privada, aunque tímidamente. Varios de los convenios con empresas como Microsoft, IBM o Telefónica fueron negociados antes de que se anunciara la Emergencia Educativa.

 

Políticas pedagógicas

Las políticas pedagógicas registran avances y algunos estancamientos. Los diseños y objetivos curriculares manejados independientemente para la educación inicial, primaria y secundaria de menores ahora forman parte de la propuesta curricular de educación básica regular. Se han hecho esfuerzos para simplificar el número de competencias que deben ser logradas por los alumnos en primaria pero las capacidades siguen siendo muchas, al igual que en secundaria.

 

 

NÚMERO DE CAPACIDADES POR ÁREAS DE FORMACIÓN EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

DISEÑO CURRICULAR 2005

Área de Formación

Primaria Nº Competencias

Secundaria Nº Capacidades

Comunicación

9

17

Idioma Extranjero

 

12

Matemáticas

9

22

Ciencia, Tecnología y Ambiente

9

23

Ciencias Sociales

 

21

Persona, Familia, R. Humanas

18

Educación Física

6

18

Educación Religiosa

9

15

Educación para el Trabajo

 

15

Educación por el Arte

6

16

Fuente. Diseño Curricular de la Nueva Secundaria, 2005.

* Las capacidades se trabajan en todos los grados de secundaria con mayor o menor intensidad.

 

El que solo la tercera parte de los docentes de las escuelas públicas y la mitad de los docentes de escuelas privadas logren desarrollar totalmente el diseño curricular indica que las metas de contenido son posiblemente muy ambiciosas y que el diseño curricular requeriría ser simplificado. Además, hay preocupación sobre el exagerado abuso de un lenguaje difícil de entender y de medir en sus resultados. Para demostrar la complejidad de la propuesta curricular, el estudio realizado por el Banco Mundial sobre la educación peruana hace una comparación de los lineamientos curriculares oficiales y los de Fe y Alegría, la cual es muy reveladora:

 

 

LOS LINEAMIENTOS CURRICULARES OFICIALES Y LOS DE FE Y ALEGRÍA

 

Enunciado curricular oficial: capacidades y actitudes al finalizar el primer ciclo (primero y segundo grados), dado conjuntamente para todo el ciclo*

 

Enunciado curricular de Fe y Alegría por

grado

Construye la comprensión del texto que lee por medio del siguiente proceso:

    Hace anticipaciones sobre el tipo de texto y el propósito del escrito por el contexto (situación, motivo o circunstancia por medio de la cual llega el texto a sus manos).

    Lee en forma individual y silenciosa; identifica indicios o señales como: título, subtítulos, silueta, palabras conocidas.

    Formula hipótesis (suposiciones) sobre el significado del texto.

    Confronta sus hipótesis con las de sus compañeros y saca conclusiones.

    Elabora la síntesis del significado del texto.

    Confronta el significado construido con la lectura oral del texto, hecha por su maestra o maestro.

Lee con satisfacción textos de su preferencia: cuentos, poemas, chistes, historietas, tiras cómicas.

Lee diversos tipos de texto: cuentos, leyendas, poemas, cartas, recetas, tarjetas, afiches, noticias, etcétera, de acuerdo con sus intereses y propósitos del momento.

Reconoce y clasifica, por su silueta y función, diversos tipos de texto: recetas, avisos, tarjetas, afiches.

Lee y usa datos organizados en cuadros de doble entrada relacionados con la vida escolar (autocontrol de asistencia, cuadro de responsabilidades, cuadros de evaluación, etcétera).

 

Primer grado

• Lee con voz audible.

• Lee con pronunciación adecuada.

• Lee en forma individual y grupal.

• Lee en grupo siguiendo modelos de entonación y ritmo.

• Respeta entonación de pregunta y exclamación.

• No silabea.

• Lee con fluidez textos cortos, oraciones, párrafos y textos (3 párrafos).

Segundo grado

• Adecua el tono de voz al auditorio y al tipo de texto.

• Respeta comas y puntos.

• No silabea.

• No cambia letras ni palabras.

• No omite ni agrega palabras.

• No saltea renglones.

• Lee sin dificultad palabras de hasta 4 sílabas.

• Lee con fluidez textos cortos: párrafos y textos (de 3 a 5 párrafos).

 

Extraído de: Un nuevo Contrato Social ¿Cómo lograr un país más educado, saludable y solidario?. Banco Mundial. Lima, 2006

* El enunciado del currículo oficial señala: «Se espera que al terminar el primer grado, niñas y niños hayan logrado la capacidad de leer y producir textos, y en segundo consoliden estos aprendizajes». Sin embargo, este enunciado sigue siendo relativamente vago respecto de cómo medir tales capacidades y aparece en una sección sobre metodología de la enseñanza, no en la sección principal sobre las expectativas.

Fuentes: Ministerio de Educación 2000; Equipo Pedagógico Nacional de Fe y Alegría 2003.

 

 

Las bases de la propuesta pedagógica de los años noventa se mantienen en sus rasgos principales, aunque sin que exista suficiente coherencia y articulación. La evaluación en inicial comprende una escala de tres calificativos literales; en primaria son cuatro, mientras en secundaria la calificación es vigesimal. La programación curricular en primaria es por competencias; en cambio la de secundaria es por capacidades.

 

El enfoque de evaluación introducido en la secundaria es por criterios. Los docentes deberán construir criterios e indicadores que permitan conocer cómo avanzan los alumnos en el logro de esos criterios. La intención es buena pero poco práctica; sobre todo si se tiene en cuenta el esfuerzo y tiempo que les demandará a los profesores evaluar en base a una metodología a alumnos que pertenecen a varias secciones. Hay que recordar que existen docentes que trabajan hasta con 350 a 400 alumnos distintos. ¿Cuánto tiempo requerirán cada bimestre o trimestre para medir el logro de tres, cuatro o más criterios y hacer un informe de progresos de cada alumno. ¿No será que se está convirtiendo la evaluación en el centro del proceso de aprendizaje en vez de una herramienta de medición de aprendizajes?

 

La principal preocupación de los maestros y de actores como el gremio editorial es el empeño innecesario de la administración educativa de revisar continuamente los diseños curriculares. Cierto es que el conocimiento y la investigación científica crecen a ritmo exponencial, pero ¿por qué el afán de cambiar los programas de estudio tan apresuradamente? ¿por qué hacerlo sin evaluaciones previas de los diseños curriculares vigentes? ¿son cambios decisivos para que los alumnos aprendan más y mejor? Cada Ministro de Educación encuentra en proceso o inicia una nueva reforma curricular que se aprueba o difunde tardíamente, con la consecuente improvisada programación curricular a nivel de centro y de la capacitación de los docentes. Asimismo, la imposibilidad de contar con los textos escolares adecuados. El diseño curricular de secundaria fue el que más cambió en el período 2000-2006. Hubo momentos en que se tuvo hasta tres planes de estudio simultáneos, además que se aplicó un concepto equivocado de “experimentación”: en el 2002 la aplicación experimental del currículum de secundaria comprendió a casi la mitad de centros educativos del país.

 

En general, los cambios curriculares que se hicieron en los últimos años pudieron esperar, evitando inestabilidad y desconcierto innecesarios entre docentes, alumnos y padres de familia. No se tomó en cuenta que tales reformas no han mejorado los aprendizajes de los alumnos en lectura, escritura, expresión oral y matemáticas y, por el contrario, podrían haberlos empeorado. Tampoco se tomó en cuenta que reformas de este tipo requieren mayor tiempo y reflexión por parte de los docentes, lo que en la práctica no sucede. En los horarios escolares no existen espacios dedicados a intercambiar experiencias y discutir sobre la forma de resolver las dificultades de aplicación del enfoque. En tercer lugar, no debe ignorarse lo que sucede en países como España, Venezuela y Argentina -que fueron nuestro referente en cuanto a política curricular- donde luego de varios años de ensayo, se reconocen las grandes limitaciones de un enfoque que pretendió llevarse a cabo masivamente, sin maestros bien formados y con una capacitación insuficiente y de dudosa calidad. Por ello, han adoptado los correctivos necesarios.

 

De otro lado, hay consenso en la investigación educativa internacional en cuanto a que los principales factores asociados a los mejores resultados y a la calidad de la educación no necesariamente atañen a cambios del currículum, ni mucho menos a que ellos sean frecuentes.

 

La libertad que tienen los centros educativos para utilizar las horas de libre disponibilidad es relativa por lo sobrecargado del currículum y el escaso tiempo de aprendizaje. Los altos niveles de inasistencia de alumnos y profesores, aunado a largos períodos de vacaciones durante el verano impiden que la programación curricular se cumpla. De allí que el Ministerio de Educación haya venido promoviendo el los últimos años un adelanto del inicio del año escolar: en el 2005 se dispuso que los centros educativos estatales empiecen el 6 de marzo y, en el 2006, el 13 de marzo. El valor de la medida es ir creando conciencia respecto de la necesidad de que los alumnos tengan más tiempo de aprendizaje, y la meta que reciban 900 horas de clase durante el año en los centros de educación inicial; 1,100 horas de clase en las escuelas primarias y 1,200 horas en los colegios de educación secundaria.

 

Para contribuir a la meta de horas mínimas de aprendizaje, se dispuso, desde el 2005, que toda capacitación recibida por los profesores se realice fuera del horario de clases. La medida es acertada al comprobarse la elevada cantidad de veces en que los alumnos ven interrumpidas sus clases a causa de la capacitación de sus profesores.

 

Nuevo Diseño Curricular para la Educación Básica Regular. En noviembre del 2005, el Ministerio de Educación aprobó el diseño del currículum de la educación básica regular vigente. Se trata de un documento orientado a articular las estructuras curriculares de la educación inicial, primaria y secundaria.

 

Se establece que de las 30 y 35 horas semanales que comprende el trabajo semanal con los alumnos de primaria y secundaria, los centros educativos podrán decidir contenidos hasta por un total de diez horas. Para la educación inicial no existe posibilidad de adecuación curricular pues no hay horas de libre disponibilidad ¿No son los niños de este nivel un grupo en que la organización del qué aprender debería ser más flexible?

 

El diseño aprobado es un primer paso en el objetivo de articular la educación básica regular, aunque en la práctica la propuesta todavía no refleja un mayor esfuerzo en el logro de tal articulación. Por ahora el documento carece de una filosofía de integración que abarque la organización, los enfoques y las formas de evaluar de las diversas áreas de formación.

 

Considera el trabajo por competencias en la educación inicial y primaria, y por capacidades en la secundaria. No se conocen las razones por las cuales se optó por no trabajar con un criterio común -competencias o capacidades- en toda la educación básica; más aún cuando la competencia no es sino el logro de un conjunto de capacidades.

 

Si se compara el diseño curricular de secundaria, se aprecia un cambio sustantivo en relación al currículum reemplazado: la preocupación por reducir el número de componentes del currículum. Antes los alumnos tenían que  llevar entre 14 y 15 asignaturas en 4º y 5º de la secundaria; ahora trabajarán con diez áreas de formación. Como es de suponer esta simplificación del currículum, bien llevada, presenta la ventaja de reducir el número de evaluaciones y facilitar el trabajo del profesor.

 

Pero un procedimiento inadecuado de organización de las áreas de formación puede acarrear más desventajas que ventajas. En este caso, se identifican por lo menos dos desventajas. Por un lado, la integración de las áreas de formación se verá afectada por la calificación del profesor. Por ejemplo, integrar, en una sola área de formación, los aprendizajes de Física, Química y Biología; o en el caso de 5º de secundaria, integrar en Ciencias Sociales las asignaturas de Geografía, Economía, Educación Cívica e Historia del Perú y el Proceso Latinoamericano. La agrupación de algunos contenidos en áreas de formación requiere de un profesor que el sistema no ha preparado ni está formando, que sea capaz de cubrir más de una de las “viejas asignaturas”.

 

La segunda desventaja que se deriva de la organización del currículum es la fragmentación de varios de sus contenidos: psicología y filosofía, por ejemplo. Dificulta profundizar y dar continuidad a los aprendizajes, y sobre todo, obliga a trabajar con un porcentaje alto de profesores por horas. Posiblemente en el colegio público esta situación se observará más lentamente que en el colegio privado debido a los alcances de una estabilidad laboral amplia. En la secundaria privada, la fragmentación de los contenidos invitará a muchos promotores a trabajar con menos docentes a tiempo completo. Como se sabe por la investigación existente, un porcentaje insuficiente de profesores a tiempo completo influye en un debilitamiento de la falta de identidad y compromiso del profesor con la institución con la que trabaja y con los propios alumnos.

 

El área de educación para el trabajo tiene una hora semanal adicional. Es la respuesta del Ministerio de Educación a la prioridad que establece la Ley General de Educación a esta área. La dificultad está en que la mayor parte de los profesores de ramas técnicas de este nivel de enseñanza están pobremente implementados para ofrecer elementos de educación para el trabajo que sean beneficiosos para los alumnos. La alternativa que se propone es recurrir a los centros de educación técnico productiva. La intención es buena, aunque ¿cómo operaría en la práctica? ¿en qué horarios? ¿bajo qué condiciones de trabajo de los profesores de educación técnica y de los colegios secundarios del área? ¿con qué materiales? ¿cómo se financiarían?. Adicionalmente hay que tener en cuenta que no siempre cerca de un colegio secundario existe un CETPRO: el sistema educativo público administra alrededor de 6,300 colegios secundarios públicos y poco más de 820 CETPROs. Para los colegios menos dotados, el riesgo podría ser que siendo escaso el tiempo de aprendizaje, una pobre educación para el trabajo esté reemplazando el reforzamiento de aprendizajes básicos.

 

 

EDUCACIÓN SECUNDARIA:

CARGAS HORARIAS DE DISEÑOS CURRICULARES 2001 Y 2005

Área de Formación

Ciencias Sociales

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

3

2

 

3

5

 

3

4

 

3

3

 

3

5

Persona, Familia, RRHH

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

1

 

2

1

 

2

1

 

2

2

 

2

1

Matemática

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

3

4

 

3

3

 

3

3

 

3

3

 

3

3

Comunicación

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

3

3

 

3

3

 

3

3

 

3

3

 

3

2

Ciencia,Tecnología y Ambiente

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

3

2

 

3

3

 

3

1

 

3

4

 

3

4

Educ. para el Trabajo

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

2

 

2

1

 

2

1

 

2

1

 

2

1

Idioma Extranjero/Originario

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

Educación por el Arte

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

 

 

2

 

Educ. Física

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

Educ. Religiosa

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

 

2

2

Tutoría y Orientación Educacional

- Nuevo Diseño

- Diseño 2001

 

1

1

 

1

1

 

1

1

 

1

1

 

1

1

Horas de libre disponibilidad

10

10

10

10

10

TOTAL DE HORAS

35

35

35

35

35

Fuente. Directivas del Año Escolar 2004 y Diseño Curricular de la EBR 2005.

 

 


CUARTA PARTE: POLÍTICA DE TEXTOS ESCOLARES

 

El texto escolar como factor de calidad

Una investigación realizada por el Banco Mundial sobre las correlaciones del aprendizaje en los países de ingreso bajo y mediano reveló que los determinantes de la efectividad del aprendizaje en el nivel primario tienen que ver especialmente con la existencia de bibliotecas de aula, el tiempo dedicado a la instrucción, las tareas a domicilio y los libros de texto. Los insumos tales como clases más pequeñas y remuneración de los profesores en función de sus calificaciones académicas y antigüedad se citan con menos frecuencia entre los estudios e investigaciones comparadas hechas en el mundo.

 

Ante tales tendencias, se recomienda que la prioridad se asigne en función de los siguientes determinantes.

 

Fuente: Banco Mundial. Departamento de Educación y Políticas Sociales. Prioridades y Estrategias para la Educación. Mayo, 1995

 

Otra publicación, de la UNESCO, sobre distribución de material educativo, pone acento en que los libros de texto y los materiales didácticos siguen siendo uno de los medios más económicos y seguros para elevar el nivel de la instrucción. La igualdad del acceso a ellos es una consecuencia lógica de la adopción de una política de Educación para todos, y de la puesta en vigor de una enseñanza obligatoria.

 

Internacionalmente se tiende a una política de distribución gratuita de textos escolares; sin embargo, es una medida que en muchos países en desarrollo ha fracasado, debido a la imposibilidad del Estado de sufragar el suministro de los libros y asignar un presupuesto anual suficiente para atender esas necesidades que no sólo implican la impresión del material, sino muchos otros gastos: distribución, transporte, almacenamiento, sistema de contabilidad y auditoria…

 

Además, se constata que, en cualquier país, la situación de los libros de texto depende del estado general de la industria editorial (lo cual abarca la capacidad de impresión, la disponibilidad de papel y la red de distribución), de la existencia de autores competentes (y de las capacidades de investigación y experimentación necesarias para que se produzcan textos pertinentes) y del sistema educativo. El Estado se ha caracterizado por no ser un buen distribuidor de textos; por el contrario, es ineficiente al constatarse que, aún cuando llega a licitar cantidades suficientes de material impreso, no siempre éstos llegan a todos los alumnos.

 

Para superar dificultades de financiamiento y distribución, el Estado recurre a otras alternativas; entre ellas, el sistema de préstamo o banco del libro, con financiamiento compartido Estado-Familia, o que sean los padres de familia o los alumnos quienes adquieran los textos escolares en el mercado. La clave, en estas u otras opciones que puedan darse, radica en la coordinación cuidadosa que debe existir entre el sistema educativo y la industria editorial, así como en la capacidad de asegurar la participación de los obligados expertos en la concepción de libros de texto pertinentes y de gran calidad.

 

 

Política nacional de textos y material didáctico

La política educativa peruana da preferencia a la atención de diversos factores de calidad. Con más intensidad el Sector Educación invierte en infraestructura educativa, capacitación docente y en el reparto de bibliotecas de aula, textos y otros materiales didácticos.

 

A mediados de los noventa, el Ministerio de Educación inició la distribución masiva de cuadernos de trabajo para los alumnos y de guías para los docentes de educación primaria. Con el transcurrir de los años, esta política se ha hecho extensiva y con mayor cobertura a textos escolares, fascículos y otros materiales impresos, tanto para alumnos de educación inicial, primaria y secundaria. En total, entre 1995 y 1999 se habían distribuido 11 millones de cuadernos de trabajo, 2 millones de textos y casi 1.9 millones de guías para el docente. Años después, en el Plan Operativo 2004, el Ministerio de Educación programaba la compra de casi 13.5 millones de textos y guías para la Dirección Nacional de Educación Inicial y Primaria, en tanto que el Plan Operativo del 2005 incluyó adquirir alrededor de 22 millones de textos, guías, cuadernos de trabajo y otros materiales a un costo aproximado de 130 millones de soles. No hay duda alguna que el Estado se ha convertido en el más efectivo promotor del uso del texto escolar.

 

Si se tiene en cuenta el enorme déficit de textos escolares que había entre los alumnos del sistema educativo público, podría decirse que la política de su reparto redunda positivamente en el esfuerzo de mejora de la calidad de los aprendizajes. Los niños que antes no tenían ningún material con que estudiar, ahora cuentan con el mismo. Casi 100 por ciento de los centros educativos tienen libros y la inmensa mayoría de ellos contaban con textos para todos sus niños.

 

No obstante, los libros llegan a las escuelas generalmente tarde, después de pasado un cuarto de tiempo del año escolar[1]. Además, el destino de la inversión de los programas sociales se orienta en parte importante a los no pobres. En el caso de los textos escolares los beneficiarios no pobres son la cuarta parte a nivel nacional y la distribución muestra mejoras marginales entre el 2001 y 2003.

 

FILTRACIONES DE PROGRAMAS SOCIALES 2001-2003

Porcentaje de beneficiados que no son pobres

 

Nacional

Área Urbana

Área Rural

2001

2003

2001

2003

2001

2003

Textos y Útiles escolares

25%

24%

36%

33%

14%

16%

Fuente. Un nuevo Contrato Social ¿Cómo lograr un país más educado, saludable y solidario?. Banco Mundial. Lima, 2006

 

En los años noventa, la política del Ministerio de Educación priorizó la distribución de cuadernos de trabajo como alternativa sustitutoria al texto escolar. No se tuvo en cuenta que, como recurso didáctico, el cuaderno de trabajo es un material complementario del texto escolar, siendo su carácter esencialmente instrumental, práctico, de refuerzo o profundización de información sobre algunos contenidos o actividades incluidos en el plan de estudios y en el texto escolar. En cambio, el texto escolar desarrolla eso y mucho más ya que es un material integral, que contiene los fundamentos conceptuales, las orientaciones para el trabajo de los temas, así como para su evaluación. Afortunadamente esa política fue corregida adquiriéndose actualmente para la educación primaria textos y cuadernos de trabajo, pero bajo un sistema que condena a todos los alumnos de las diferentes realidades del país a estudiar con un solo libro de texto pues es difícil que se adapte a realidades tan variadas como las de la selva y sierra peruanas. De otro lado, la opción de un solo texto para todo el país pone a los alumnos en un solo ritmo y profundidad de aprendizajes cerrando la posibilidad de que algunos puedan ir más allá del promedio o que para otros los textos resulten más complicados de lo aconsejable.

 

Desde el año 2004, el Ministerio de Educación inició la compra de libros para la educación secundaria en la industria editorial, contándose para ello con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo. La base fue un fondo de recursos que había sido reservada para financiar la adquisición de textos para el Plan Piloto del Bachillerato. Al suspenderse su implementación esos recursos se destinaron a la compra textos para secundaria en los grados 1º al 3º. Luego se han comprado libros para el 4º y 5º de secundaria.

 

El comprar textos de la industria editorial ha abierto un nuevo campo de reflexión: la posibilidad que en la escuela estatal puedan convivir los materiales distribuidos gratuitamente por el Estado y los de la industria editorial privada. Se han presentado dificultades para que ello suceda al prohibirse en algunos momentos la adquisición de textos escolares de la industria editorial en áreas donde el Estado abastece de ese material. Sobre este tema el artículo 4º de la Ley Nº 28086, de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura expresa: “La circulación del libro y de los productos editoriales afines en el territorio nacional es libre; sólo podrá ser prohibida o limitada por mandato de la autoridad administrativa o judicial, de acuerdo a ley”.

 

En el caso de la educación primaria, la política de distribución de textos tiene como característica colocar al Ministerio de Educación como productor del material que reparte y, consecuentemente, como competidor de la industria editorial. Esta política ignora lo que señala la Ley General de Educación en su artículo 56º, inciso c): es función de las instituciones educativas: “Diversificar y complementar el currículo básico, realizar acciones tutoriales y seleccionar los libros de texto y materiales educativos.

 

 

Costos y comercialización de los textos escolares

El precio de los textos escolares en el Perú es comparativamente mayor al precio que tienen en otros países de América Latina. En el Perú el precio es más alto debido principalmente a dos factores: el constante cambio del currículo oficial y la forma cómo se comercializan los textos escolares en los centros educativos.

 

El cambio permanente del currículum hace que los editores tengan que invertir más de lo necesario en la adecuación de sus productos pues los profesores y los padres de familia desean que los estudiantes trabajen con la última edición.

 

El mecanismo de venta de textos para ganar mayor mercado es el pago de comisiones al profesor por solicitar a los padres de familia de sus alumnos la adquisición del texto, no necesariamente el más pertinente, de una determinada editorial. Trasladar la comercialización del texto al centro educativo ha incidido en una disminución del volumen de ventas de textos en las librerías. Adicionalmente ha obligado a editoriales serias a “entrar en el sistema” al ser casi imposible colocar textos en las escuelas públicas -y en muchas privadas- si no hay comisión de por medio. Lo lamentable es que la calidad del texto y su adecuación a la necesidad del plan de estudios y de los alumnos pasan a un segundo plano de consideración.

 

La sobrevaluación del texto escolar está asociada al monto de la comisión pero también a la calidad del texto: a menor calidad, mayor pago de comisión. Como es lógico suponer, quien termina pagando la comisión es el padre de familia.

 

Los actores comprometidos -Ministerio de Educación, industria editorial y sectores organizados del magisterio y de los padres de familia- son los únicos llamados a generar una sana competencia que tendrá, como una de sus consecuencias, el abaratamiento del texto escolar.

 

No se desconoce que esta práctica forma parte de las estrategias de comercialización que realizan la mayor parte de industrias del país y el mundo. No obstante, está en manos de las editoriales principalmente enfrentar con éxito una situación que perjudica a todos.

 

 

Uso del texto escolar gratuito

La situación relativa a los textos, en especial de educación primaria, es que los profesores se han quejado de la insuficiencia de contenidos de los textos distribuidos por el Ministerio de Educación o lo poco prudente que es impedir a un niño utilizar ese material para hacer algunos apuntes, pues los textos deben durar tres años.

 

El estudio del Banco Mundial a que se ha hecho referencia hace el siguiente comentario en relación al uso del texto escolar que distribuye el Ministerio de Educación:

“Hay evidencias anecdóticas del escaso uso del texto escolar oficial. El texto que utilizó el Banco Mundial para evaluar la capacidad de lectura de los niños pertenecía al libro oficial de Comunicación Integral de primer grado, y aparecía aproximadamente a inicios de la segunda mitad (y la evaluación se llevó a cabo al fin del año escolar). Si bien es cierto que el pasaje fue en parte alterado a fin de hacerlo más adecuado para los niños pobres (por ejemplo, el libro oficial emplea la palabra «vacaciones», que parece ser culturalmente inapropiada para los niños pobres del campo), apenas 5 por ciento de estos pudieron leerlo. Esto es consistente con otros estudios que dan cuenta de una cobertura curricular extremadamente baja. Tanto el arribo tardío como la baja cobertura curricular sugieren una aplicación deficiente de los estándares y un mal manejo del tiempo, así como pocas horas dedicadas al aprendizaje en sí”.

 

El Ministerio de Educación no ha realizado aún una evaluación de su política de textos y su aceptación por parte del magisterio estatal. Hay varias interrogantes que valdría la pena aclarar: ¿están de acuerdo con un texto único repartido por el Estado? ¿están de acuerdo con que sea el Ministerio de Educación produzca y decida el texto que deben de seguir todos los alumnos de un grado? ¿la compra de textos centralizada y descentralizada qué ventajan tienen? ¿existen, además de la comisión recibida, otras razones por las cuales los docentes de varias escuelas recomiendan comprar otro texto para un área en donde el Ministerio de Educación ya viene repartiendo material?

 

Ley del Libro y textos escolares

Tal como lo hacen países preocupados por la franca elevación de la calidad de la enseñanza, el Perú debería proteger a sus industrias educativas, entre ellas, la editorial. La ansiada Ley de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura permite que durante doce años, a partir del 1º de enero del 2004, las empresas comprendidas en los alcances de la Ley Nº 28086, que reinviertan total o parcialmente su renta neta, imponible, determinada de conformidad al TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, y su Reglamento, en bienes y servicios para el desarrollo de su propia actividad empresarial o en el establecimiento de otras empresas de estos rubros, tendrán derecho a un crédito tributario por reinversión equivalente a la tasa del impuesto a la renta vigente, aplicable sobre el monto reinvertido, de acuerdo a Ley.

 

Sin embargo, la Ley es un paso a medias en el intento de acercar el libro a la población, gozar de exoneraciones tributarias a los insumos, la materia prima, y los bienes que requiere toda casa editora para la elaboración de los libros; frenar la piratería, en temas como los derechos de autor, la producción de videos, música, libros, software, entre otros. Son conocidas las dificultades que tienen los editores de textos en su relación con el Ministerio de Economía y Finanzas y la SUNAT para trámites relacionados con las exoneraciones tributarias, incluido hacer efectiva la exoneración del pago del IGV.

 

Si se ha creado el Consejo Nacional de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura, PROMOLIBRO, como órgano consultivo del Ministerio de Educación. Dos de sus funciones destacan: proponer los planes y programas dirigidos a la promoción del libro y al fomento de la lectura, y al desarrollo de la industria editorial nacional; y apoyar el fortalecimiento del Sistema Nacional de Bibliotecas, así como la conservación del patrimonio bibliográfico y documental de la Nación, en concordancia con las tecnologías creadas o por crearse.

 

También se crea en la Biblioteca Nacional el Fondo Nacional de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura, FONDOLIBRO, destinado a financiar los programas y acciones de promoción y difusión del libro y productos editoriales afines, así como de fomento de la lectura.

 

 

Licitaciones de textos escolares

El Ministerio de Educación organiza los procesos de adquisición de textos en función de las metas que anualmente define. No existen durante el año fechas definidas de licitación. Depende del momento en que concluyen los cambios a que son sometidos los diseños curriculares oficiales periódicamente. Si el reajuste de currículum se retrasa -como casi siempre sucede-, también se retrasan las convocatorias a licitación. De otro lado, la magnitud de los cambios curriculares condicionan los plazos en que la industria editorial podría producir textos escolares adaptados, impresos y listos para su distribución. En promedio, los editores necesitan ocho meses para producir e imprimir un texto adecuado al nuevo diseño curricular.

 

Si las licitaciones se publican tarde, los cronogramas destinados a preparar y evaluar las propuestas de los postores, así como la edición e impresión de los textos tienen que acortarse, pues es la única manera que el Ministerio de Educación tenga los textos a tiempo para distribuirlos al inicio del siguiente año escolar.

 

Como es de suponer, el riesgo de trabajar con plazos perentorios es que los diseños, las ediciones y las evaluaciones del material se realicen sin la rigurosidad técnica necesaria. De allí que no sorprendan algunas quejas sobre lo apresurado de algunas evaluaciones en donde el libro ganador fue uno al que luego se le encontró errores de ortografía, redacción e incluso interpretaciones deformadas de lo que se quiere describir.

 

Como parte de los criterios empleados por el Ministerio de Educación para seleccionar los textos, generalmente se antepone el factor precio al factor pedagógico. La actual administración trata de corregir esa deficiencia pues interesa que los alumnos trabajen con el mejor material. A ello se agrega que el Estado dejó de difundir las convocatorias a concurso de licitación a través del diario El Peruano. Quien desea participar en una licitación debe visitar diariamente la página web del CONSUCODE o tener un informante en el Ministerio de Educación. Si bien las normas para licitación pública son extensivas a cualquier compra que realiza el Estado, es sentida la falta de un mecanismo que, por igual, alerte a todos los interesados acerca de las compras que quiere hacer el Ministerio de Educación. La página web y/o boletines mensuales dirigidos a los proveedores anunciando las próximas convocatorias podrían ser una buena alternativa.

 

De allí que los procesos de licitación llevados adelante en los últimos años sean polémicos y muchas veces ampliamente cuestionados. La prueba es que varias autoridades educativas han aceptado la existencia de irregularidades las mismas que en ocasiones han implicado la presencia del Procurador, encargado de los asuntos de Educación, para iniciar procesos de investigación sobre la ejecución de tales licitaciones.

 

Lo sucedido en el 2001, cuando se cancelaron los Concursos Públicos 012, 013 y 014-2001-ED/MECEP, que buscaban contratar servicios de impresión y embalaje de cuadernos de trabajo, textos y guías para el año escolar 2002, no es sino el reflejo de una cadena de improvisaciones que continúa hasta el presente. Con inversiones que superan los S/. 100 millones no se entiende por qué en el sector no se ha organizado un sistema de adquisición de textos que considere plazos pertinentes para elaborar y confeccionar el material que requiere el Ministerio de Educación, estándares de evaluación de la calidad del material, reglas de juego claras en su relación con la industria editorial, participación de los centros educativos en la selección de textos, entre otros factores. La carencia de un proceso organizado de adquisición de textos ha hecho que por lo general el Ministerio de Educación convoque a procesos de licitación demasiado tarde y que los plazos para que las editoriales puedan cumplir con las exigencias del concurso, y de Ministerio para evaluar sean demasiado estrechos. No por ello sorprenden los varios reclamos producidos en los procesos de licitación.

 

¿Sería posible pensar en un sistema de adquisición de textos en el Perú? Países como México, Colombia o Brasil, ceden a los equipos docentes de los centros educativos la responsabilidad de seleccionar los textos que utilizarán en las aulas. Esta selección se produce entre los textos autorizados por el Ministerio de Educación y que circulan en el mercado. La primera ventaja es que los docentes tienen la posibilidad de elegir entre una variedad de autores y no se los condena a un único material que les proporciona el Ministerio de Educación. La segunda ventaja es que apoyar un mayor empleo de la capacidad de producción de la industria editorial, trae consigo una reducción de costos que beneficiaría directamente al alumnado. Bajarían, entre otros, los costos de pago de autores, diseñadores, correctores y editores, además de los de impresión.

 

La tercera ventaja es que el Ministerio podría lograr grandes descuentos de las editoriales autorizadas a que sus textos participen en la selección de textos por los centros educativos, además que se descargaría de la responsabilidad de la distribución de los mismos puesto que lo harían las propias editoriales. Una última ventaja es la permanente elevación de la calidad y la renovación periódica de los textos escolares, producto de la competencia que generaría un sistema abierto de selección de textos.

 

En México, el valor promedio de un texto escolar adquirido en el mercado es de US $ 10. La Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos de la Secretaría de Educación no sólo tiene la posibilidad de pactar un precio con las editoriales con las que haga convenio -que excluye costos de distribuidor-, sino que también consigue descuentos que van desde el 42% al 62.5%, en función de la cantidad de ejemplares adquiridos. Así, un libro de 192 páginas, a cuatro colores, podría fluctuar entre US $ 4.49 -si la cantidad comprada va de 1 a 35,000 textos- a US $ 2.90, si se adquieren más de 100,000 ejemplares. En el caso de un texto escolar de 288 páginas los costos para dichos márgenes de compra van entre los US $ 5.30 y US $ 3.43. La Secretaría de Educación Pública difunde, en Centros de Exhibición y Selección, catálogos con las listas de libros autorizados. A partir de ellos los docentes definen sus preferencias, las que consolidadas por la autoridad estatal, forman el universo de textos que adquiere la Comisión Nacional de Textos Gratuitos. Las editoriales no sólo garantizan el mejor precio y condiciones de venta, sino que otorgan garantía, por tres años, de la calidad del pegamento y del papel.

 

En Colombia existe un programa de co-financiación entre el gobierno y los municipios. Los docentes seleccionan los títulos, los municipios hacen su aporte y el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS) efectúa la contrapartida de la Nación. Los municipios compran los textos a través del sistema del bono educativo, mecanismo con el que se paga el valor de los libros a las editoriales o distribuidores.

 

 


[1] 2006 es un año atípico: los textos llegaron más temprano que en otros años.

Acerca de Hugo Diaz

Soy planificador de la educación, especialista en el estudio y evaluación de políticas educativas. El Blog que les presento, sobre Desafíos de Educación Siglo XXI, tiene por finalidad analizar el estado actual de la educación en el Perú; en especial, la situación de la educación básica, la formación y el desarrollo profesional de los docentes. En ese contexto, se destacan los avances, las dificultades, las experiencias relevantes, los esfuerzos encaminados a consensuar estrategias, las posiciones encontradas."

Comentarios (9)

  1. Una síntesis bien lograda de cómo estamos. Obviamente hay factores que el espacio no permite atender, como por ejemplo la influencia de la calidad docente en el estado de la situación. Pero muy buena síntesis, felicitaciones.

    RESPUESTA de Hugo Díaz
    Gracias Juan por tus comentarios y la valiosa sugerencia. Te ofrezco en uno de los artículos siguientes abordar el tema que sugieres que es clave en el futuro de la educación peruana. Saludos. Hugo Díaz.

  2. Realmente un exelente resúmen sobre lo que se dió en materia de política educativa, a través de los distintos gobiernos.
    Me gustaría que haga referencia a Políticas referentes a la Dirección de las Instituciones Educativas, incluyendo también a la Dirección del Minsiterio de Educación y los Organos intermedios
    Felicitaciones

  3. Sr Diaz, me agradaría sobre manera me envíe la problemática de la Dirección de las Instituciones Educativas en todos los niveles
    Gracias por el ebvio

  4. RESPUESTA. Emerio. De manera muy general le envñio algunas reflexiones. El gobierno y las diferentes fuerzas políticas intentan un nuevo proceso de descentralización, por un lado, presionados por corrientes descentralizadoras que vienen de América Latina y buena parte del mundo, las que ven a la descentralización como un camino para democratizar las decisiones, aumentar la eficacia de los servicios educativos y mejorar el aprendizaje. No les falta razón. La conclusión principal derivada de la evaluación a 40 000 niños peruanos de 1 286 escuelas (2001) es que obtienen muy bajas calificaciones en relación a lo que debiera ser su rendimiento de acuerdo al currículo.En 6º grado de Educación Primaria, sólo acierta el mínimo de respuestas exigido en las pruebas de comprensión de textos, el 11% de alumnos, en comprensión de textos e imágenes el 5%, y en gramática el 4%. El porcentaje de aciertos mejora en la educación secundaria, pero con niveles de buenas respuestas que van entre el 40% y 50% en comprensión de textos y gramática, en tanto que en las habilidades que combinan la comprensión de textos y las imágenes, el nivel de acierto no llega ni al 10%.En el Área de Matemáticas, solo llegan a superar el nivel del mínimo de preguntas acertadas el 22% en iniciación a la geometría, el 20% en números y numeración, entre el 6% y 7% en resolución de problemas y operaciones y medición, y el 30% en organización de datos. ¿Qué está sucediendo?. Hay un problema de gestión y de centralismo de decisiones que influye en el quehacer de los centros que tienen muy poco margen de maniobra. El ejemplo más claro de ese centralismo se refleja en los resultados de las pruebas de rendimiento que venimos de comentar. Se anuncia con grandes titulares el fracaso de los estudiantes, pero luego de ello no se adopta ninguna medida para enfrentarlos. Hubiera sido deseable, por ejemplo, difundir los resultados obtenidos por cada escuela, incentivarlas para que reaccionen y promover campañas efectivas de mejora de los resultados. Pero lo que pasa con los resultados de las pruebas de rendimiento es sólo una de las expresiones de un centralismo férreo. Técnicamente el currículum puede ser bueno, pero como generalmente ha sido diseñado por personas que no están en el aula, adolece de realismo y factibilidad. Grandes son las polémicas y la desorientación en cuanto a la pertinencia de las competencias, capacidades, indicadores de logro y cómo evaluarlos. Una medida que debería ponerse en práctica es transferir la responsabilidad de su diseño a los centros educativos, a través de sus asociaciones gremiales. Otro ejemplo de centralismo tiene que ver con los textos escolares. Loable es el esfuerzo del Ministerio de Educación por distribuir textos a las escuelas públicas, pero las condena a trabajar con textos únicos.Podríamos seguir dando más ejemplos de centralismo; entre ellos, referirnos a los esquemas y procedimientos rígidos, la imposibilidad de seleccionar y disponer el traslado de personal ineficiente, la tendencia a promover asambleismos en los procesos de participación de la población, así como de recurrir a las asociaciones de padres para cubrir todo déficit presupuestario que tiene la escuela… ¿Cuál es el desafío? El Perú no puede manejarse centralizadamente. Su tamaño y sus distintas realidades lo justifican; además, cada escuela es diferente. A pesar de estas razones, todavía hay sectores políticos y de la administración apoyan la perpetuación de modelos de trabajo centralistas y de diferenciación de la escuela pública y privada, tratando de mantener subordinada a la primera. Cuatro requisitos son indispensables para ir hacia un proceso de descentralización efectivo: lo primero es, al más alto nivel, voluntad de descentralizar y confianza en lo que pueden hacer los centros educativos. Transitar hacia una real transferencia del poder supone simultáneamente una reingeniería de las estructuras, roles y funciones; la adecuación de los procesos de gestión; profesionales competentes, bien remunerados y comprometidos con la descentralización; un cambio sustancial de actitudes entre los que vienen de modelos centralizados y detentan el poder; así como la renovación marco legal para respaldar el proceso. Además, todo ello debe estar reflejado en un plan de implementación del proceso que sea progresivo y factible, tanto técnica, como financiera y políticamente.No es fácil, si se tiene en cuenta que quienes pierden poder con la descentralización son los que con más facilidad pueden bloquear el proceso. Aún cuando la descentralización les otorga algunos beneficios, no son los suficientes para alentar una descentralización vigorosa. ¿Cuáles son aquellos incentivos que podrían a un burócrata convencerse que hay que ceder poder? En segundo lugar, hay que convencerse de la necesidad de un buen enfoque y conducción del proceso de descentralización. ¿Qué queremos como proceso y que lograr primero? ¿democratizar las decisiones? ¿mejorar los resultados del aprendizaje? ¿mejorar la gestión? Si bien no es fácil dejar de lado cada uno de estos temas, si es preciso clarificarlos. Para ello es recomendable la definición previa del rol del Estado y la escuela en particular, dentro de una visión de largo plazo. Lamentablemente esa definición del roles y la visión de largo alcance no existen y mantienen el riesgo de nuevos los fracasos en nuevos intentos de descentralizar. Lo grave es que ello puede implicar un impacto sea negativo en aquellas personas que más necesitan de la descentralización, pudiéndose dar el caso de ponerse en contra de un proceso que a todas luces les debería interesar. En tercer lugar, es necesario simplificar normatividad y los procesos administrativos, modernizándolos dentro de un enfoque descentralista. Aunada a esta acción, debería operar una campaña de sensibilización a nivel de técnicos de las USE y la sede central sobre el tema. Finalmente, se requiere que los procesos de participación, tanto de comunidad, padres y docentes que se instauren, sean ejecutados en base a criterios que consideren: no destruir la buena experiencia que pueda estar funcionando, realismo en las potencialidades y límites de la participación, y una capacitación previa y permanente de los responsables de llevar a la práctica este objetivo en el ámbito local. En ese contexto un tema resulta clave: los municipios: ¿hasta donde ir con ellos?. Es la instancia local más cercana a la escuela y mucho podría ayudar, pero ¿hasta que punto conducirlos a responsabilidades plenas de administración de la educación básica?. Saludos Hugo Díaz

  5. RESPUESTA: Emerio. Gracias por sus comentarios. Le ofrezco escribir en detalle sobre la gestión de centros educativos y su problemática. Por lo pronto, en respuesta anterior le he adjuntado unas reflexiones preliminares sobre el tema. Saludos. Hugo Diaz

  6. RESPUESTA: Vanesa. La estadística más reciente que publica el Ministerio de Educación corresponde al 2008. Por correo normal le enviarñe el archivo de los datos nacionales por niveles y modalidades, público y privado. Además, le sugiero que ingrese a la web del INEI (www.inei.gob.pe). En la sección referida al censo de población 2007 hay varios datos que le pueden interesar. Baje el archivo y encontrará información interesante. Saludos. Hugo Díaz

  7. RESPUESTA: Michael- Hay varias experiencias exitosas de cambio de la educación y que representan una contribución efectiva al desarrollo económico y social del país. Varios de los países asiáticos (Malasia, Corea, Singapur), que en los sesenta tenían un nivel de desarrollo parecido al nuestro, ahora son países con crecimientos muy importantes y sostenidos. Uno de los pilares de ese crecimiento ha sido su educación. Lo mismo puede decirse respecto de una caso más reciente, el de Irlanda. Lo que le quiero decir es que podemos revertir las tendencias que hoy tiene la educación peruana si trabajamos un proyecto serio de cambio, ligado a las necesidades de mantener un alto crecimiento económico y prestar bastante atención a los problemas de equidad. Necesitamos ideas claras, constancia en el esfuerzo de cambiar la educación y saber vender bien el proyecto de cambio. Saludos. Hugo Diaz

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Autor del blog Hugo Diaz

Soy planificador de la educación, especialista en el estudio y evaluación de políticas educativas. El Blog que les presento, sobre Desafíos de Educación Siglo XXI, tiene por finalidad analizar el estado actual de la educación en el Perú; en especial, la situación de la educación básica, la formación y el desarrollo profesional de los docentes. En ese contexto, se destacan los avances, las dificultades, las experiencias relevantes, los esfuerzos encaminados a consensuar estrategias, las posiciones encontradas."